Forvirkar rannsóknarheimildir lögreglu og persónuvernd

*Grein þessi er unnin upp úr erindi sem höfundur flutti á ráðstefnu um persónuvernd og friðhelgi einkalífs í Háskóla Íslands í október 2012.

EFNISYFIRLIT:

1. INNGANGUR

2. RANNSÓKNIR LÖGREGLU

2.1. Heimildir lögreglu til forvirkra rannsókna

3. TAKMARKANIR Á RANNSÓKNARHEIMILDUM LÖGREGLU

3.1. Dæmi um takmarkanir á hefðbundnum rannsóknarheimildum lögreglu

4. NIÐURLAG

1. INNGANGUR

Hlutverk íslensku lögreglunnar er skilgreint í 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Þar kemur fram að hún eigi að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, tryggja réttaröryggi borgaranna, vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi. Jafnframt á lögreglan að stemma stigu við afbrotum og koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins, sem og að vinna að uppljóstrun brota, stöðva ólögmæta háttsemi ásamt raunar ýmsu öðru.

Til þess að geta sinnt öllum þessum hlutverkum sínum og þannig aukið öryggi og öryggistilfinningu íbúa þarf lögreglan að vera nægilega vel mönnuð, menntuð og þjálfuð og jafnframt hafa til þess fullnægjandi heimildir lögum samkvæmt. Þær heimildir mega hins vegar ekki vera með þeim hætti að gengið sé of nærri mikilvægum réttindum einstaklinga, þar á meðal persónuvernd og friðhelgi einkalífs.

Jafnvægið þarna á milli getur verið snúið að finna og í þessari grein verður horft á þessi mál frá sjónarhóli lögreglunnar. Í henni verður fjallað um rannsóknir sakamála, hvernig þeim má skipta upp í hefðbundnar og forvirkar rannsóknir og hvaða takmarkanir blasi við lögreglu á þessum sviðum.

2. RANNSÓKNIR LÖGREGLU

Lögreglan gegnir, eins og að framan var rakið, mikilvægu hlutverki við að tryggja grundvallarmannréttindi borgaranna. Þessi réttindi eru af ýmsum toga og þau eru varin og vernduð bæði í stjórnarskrá sem og alþjóðlegum mannréttindasáttmálum. Eitt af meginhlutverkum lögreglu er að gæta almannaöryggis og tryggja réttaröryggi borgaranna. Rétturinn til öryggis er hins vegar ekki með berum orðum stjórnarskrárbundinn hér á landi eins og dæmi eru um annars staðar. Rétturinn til lífs er hins vegar varinn í Mannréttindasáttmála Evrópu og rétturinn til lífs, frelsis og mannhelgi sömuleiðis í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna. Samkvæmt þeim hvíla bæði jákvæðar og neikvæðar skyldur á aðildarríkjum þeirra, þ.e. bæði skylda til að skerða ekki réttindi sem varin eru í viðkomandi þjóðréttarskuldbindingu með beinum hætti sem og skylda til þess að koma í veg fyrir að sömu réttindi séu skert.¹ Þegar kemur að því að fullnægja þeirri jákvæðu skyldu sem felst í framangreindum alþjóðasamningum gegnir lögreglan óneitanlega lykilhlutverk. Að sama skapi þarf hún í þágu rannsóknar sakamála að ganga á ýmis mikilvæg réttindi einstaklinga. Matið á því hversu langt á og má ganga í hverju tilviki er í höndum löggjafans og eftir atvikum dómstóla, í ljósi þess að umrædd réttindi verða ekki skert samkvæmt stjórnarskrá og mannréttindasáttmálum án skýrra og ótvíræðra lagaheimilda auk annarra skilyrða. Það er óneitanlega mikil jafnvægislist að finna í þessu samhengi hinn gullna meðalveg, því til þess að tryggja réttindi eins þarf í mörgum tilvikum að skerða réttindi annars. Þarna vegast því á í mörgum tilvikum annars vegar jákvæðar og hins vegar neikvæðar skyldur samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum.

Rannsóknir mála hjá lögreglu eru liður í því að gæta almannaöryggis og tryggja réttaröryggi borgaranna. Í grófum dráttum má skipta slíkum rannsóknum  í tvennt. Annars vegar sinnir lögreglan hefðbundnum sakamálarannsóknum, sem hefjast á grundvelli sakamálalaga vegna vitneskju eða gruns um að refsivert brot hafi verið framið. Hins vegar rannsakar lögreglan og kortleggur eitt og annað í þeim tilgangi að koma í veg fyrir afbrot og aðrar ófarir, þ.e. stundar það sem gjarnan er kallað forvirkar rannsóknir.

Ef við byrjum á því að skoða fyrri flokkinn þá eru heimildir lögreglu til þess að hefjast handa við rannsókn máls, þegar fyrir liggur vitneskja eða grunur um að refsivert brot hafi verið framið, skýrar og lítt takmarkaðar. Um þetta er fjallað í 2. mgr. 52. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 þar sem segir að lögregla skuli hvenær sem þess er þörf hefja rannsókn út af vitneskju eða grun um að refsivert brot hafi verið framið, hvort sem henni hefur borist kæra eða ekki. Skilyrðin eru eins og áður sagði lítt takmörkuð. Til að mynda er krafan í lögunum einungis um grun en ekki rökstuddan grun, sem aftur á móti er forsenda fyrir beitingu ýmissa rannsóknarúrræða. Þá er einnig mikilvægt að hafa í huga að tilraunabrot falla hér undir sem felur í sér að unnt er að hefja rannsókn og eftir atvikum beita tiltækum rannsóknarúrræðum ef grunsemdir vakna um að verið sé að undirbúa brot. Byggist það á því að þær undirbúningsathafnir eru í sjálfu sér refsiverðar. Þegar kemur að beitingu rannsóknarúrræða þurfa grunsemdir í öllum tilvikum að beinast að tiltekinni persónu eða lögaðila fyrir tiltekið brot.

Ef við lítum hins vegar á seinni flokkinn, þ.e. rannsóknir mála sem miða að því að koma í veg fyrir og fyrirbyggja brot, svonefndar forvirkar rannsóknir, þá miða þær ekki að því að upplýsa brot sem hefur verið framið heldur að því að koma í veg fyrir brot áður en það er framið. Í meistararitgerð Benedikts Smára Skúlasonar, lögfræðings, frá árinu 2012 eru forvirkar rannsóknir skilgreindar með þessum hætti:

„Forvirkar rannsóknarheimildir eru réttarheimildir, oftast nær lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sem heimila rannsókn, tilteknar rannsóknaraðferðir, heimildaöflun, eftirlit eða notkun þvingunarráðstafana af hálfu yfirvalda eða stofnana, á einstaklingum, hópum, lögaðilum, aðstæðum og/eða tilteknu atferli, vegna hugsanlegra eða ætlaðra brota sem að jafnaði eru talin ógna almenningi, öryggi ríkisins og/eða sjálfstæði þess. Undir þessi brot falla m.a. brot á borð við skipulagða brotastarfsemi og hryðjuverk. Forvirk rannsókn fer fram áður, eða samhliða því, að eiginlegt brot er framið, í þeim tilgangi að koma í veg fyrir, og/eða uppræta, brot áður en það er fullframið. Þá má einnig nota sérstakar forvirkar heimildir í höndum upplýsingaþjónustna við gerð áhættumata og greininga á stöðu í þjóðfélaginu.“[2]

Þessi skilgreining er nokkuð ítarleg og nær í meginatriðum utan um þau efnisatriði sem máli skipta þegar skoðað er hvað felst í forvirkum rannsóknum lögreglu eða annarra yfirvalda. Þessi skilgreining segir hins vegar ekkert til um það með hvaða hætti þessum málum er fyrirkomið hér á landi og því ekki úr vegi að velta því upp hvaða heimildir lögreglan hér á landi hefur í dag til þess að beita slíkum aðferðum eða aðferðafræði í störfum sínum.

2.1       Heimildir lögreglu til forvirkra rannsókna

Eins og áður hefur verið rakið hefur lögreglan hér á landi það hlutverk meðal annars að gæta almannaöryggis, stemma stigu við afbrotum og koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins. Í þessu felst skylda lögreglu til afskipta þar sem brot kunna að vera yfirvofandi eins og rakið er í greinargerð með lögreglulagafrumvarpinu sem og almennt forvarnastarf lögreglunnar. Einnig má nefna að í reglum um sérstakar aðferðir og aðgerðir lögreglu við rannsókn sakamála, nr. 516/2011, segir í 2. gr. að þau rannsóknarúrræði sem þar er kveðið á um miði að því meðal annars að fyrirbyggja refsiverða háttsemi. Af þessu má augljóslega draga þá ályktun að löggjafinn sem og framkvæmdavaldið geri ráð fyrir því að lögreglan starfi og sinni málum með forvirkum hætti, og beiti í því skyni þeim heimildum sem lög kveða á um hverju sinni. Spurningin er hins vegar hversu víðtækar eru þessar heimildir og á hvaða sviðum er þeim beitt hér á landi?

Nokkur dæmi má nefna í þessu sambandi. Þeirra á meðal er  upplýsingasöfnun og greining upplýsinga vegna umferðarslysa. Allar upplýsingar um umferðarslys eru skráðar hjá lögreglu auk þess sem hún hefur það hlutverk að rannsaka öll umferðarslys. Á grunni þessara gagna hefur verið byggður upp gagnabanki, sem er að hluta til aðgengilegur á netinu, um staðsetningu, tímasetningu og alvarleika umferðarslysa ásamt fleiru. Þessi gögn eru síðan notuð af lögreglu og fleiri aðilum til þess að vinna að fyrirbyggjandi aðgerðum, sem felast t.d. í því að skipuleggja eftirlit á þeim stöðum og tímum þar sem mestar líkur eru á brotum eða áhættuhegðun í umferðinni. Með sama hætti safnar lögreglan upplýsingum um innbrot og kortleggur í kjölfarið áhættusvæði og ber saman við skráðar upplýsingar um virka brotamenn, aðferðafræði o.s.frv. Sama á við um aðgerðir lögreglu gegn virkustu brotamönnunum, sem byggja á greiningu á fyrirliggjandi upplýsingum og áhættumati, sem síðan aftur gefur lögreglu og ákæruvaldi færi á að beita viðeigandi lagaheimildum og úrræðum til að grípa inní með fyrirbyggjandi hætti, eins og t.d. með síbrotagæslu og skipulögðu eftirliti.

Fleiri dæmi má nefna. Í 3. mgr. 75. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 er lögreglu veitt heimild til leitar án dómsúrskurðar á víðavangi og í húsakynnum eða farartækjum sem opin eru almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um. Þetta ákvæði var tekið til ítarlegrar umfjöllunar af umboðsmanni Alþingis í tilefni af leit sem gerð var í Tækniskólanum árið 2010 og er álit hans einkar fróðlegt og gagnlegt við túlkun á heimildum lögreglu með hliðsjón af réttinum til friðhelgis einkalífs samkvæmt stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu.² Niðurstaðan í málinu var í meginatriðum sú að túlkun á þessari heimild í 3. mgr. 75. gr. sakamálalaga yrði að vera þröng með hliðsjón af því að um undantekningarreglu væri að ræða sem bryti gegn friðhelgi einkalífs samkvæmt stjórnarskrá og Mannréttindasáttmála Evrópu.³ Af áliti umboðsmanns og umfjöllun verður hins vegar einnig ráðið að lögreglu sé heimilt að beita þeim úrræðum sem tilgreind eru í ákvæðinu og þá í fyrirbyggjandi eða forvirkum tilgangi, innan ramma ákvæðisins sem túlka beri þröngt. Þetta er niðurstaða Benedikts Smára Skúlasonar lögfræðings í áðurnefndri meistararitgerð hans um þetta efni.

Af framansögðu má þegar draga þá ályktun að lög gera ráð fyrir því hér á landi að lögreglan vinni með forvirkum hætti, sbr. m.a. hvernig hlutverk hennar er skilgreint í lögreglulögum. Jafnframt er ljóst að ýmsum ákvæðum laga er beinlínis ætlað að veita lögreglu heimildir til aðgerða sem í eðli sínu eru forvirkar.

3. TAKMARKANIR Á RANNSÓKNARHEIMILDUM LÖGREGLU

Þrátt fyrir þennan skýra vilja löggjafans til þess að lögreglan vinni öflugt forvarnastarf og leitist við að koma í veg fyrir afbrot skortir hér á landi ýmsar heimildir til þess að lögreglan geti unnið þetta starf með fullnægjandi hætti. Jafnvel má færa fyrir því rök að rannsóknarheimildum lögreglu til rannsókna sakamála, þ.e. til hefðbundinna sakamálarannsókna, séu í lögum settar fullmiklar skorður. Ástæða er til að fara nánar yfir þetta.

Heimildir lögreglu til þess að hefja rannsókn þegar fyrir liggur grunur eða vitneskja um brot eru skýrar og ótvíræðar. Þessar heimildir eru hins vegar bundnar við rannsóknir tilgreindra og ákveðinna brota. Þegar kemur að hryðjuverkum og skipulagðri brotastarfsemi eru sérfræðingar á þeim sviðum sammála um að þar dugi ekki einungis hefðbundnar rannsóknir og rannsóknarheimildir til þess að kortleggja og meta áhættu í þeim tilgangi að stöðva brot eða uppræta slíka starfsemi. Til viðbótar þurfi lögreglan sérstakar heimildir til þess að hefja rannsókn, upplýsinga- eða gagnaöflun, án þess að fyrir liggi grunur um að tiltekin ákvæði laga hafi verið brotin. Ástæðan er meðal annars sú að á þessum brotasviðum er í flestum tilvikum um að ræða þaulskipulagða starfsemi með skýrri verkaskiptingu og ábyrgð. Ennfremur eru hér á ferðinni mjög alvarleg brot sem vega að undirstöðum samfélagsins. Hluti af þessari brotastarfsemi gengur út á að vernda þá sem fjármagna og skipuleggja hana sem felst m.a. í því að tryggja að tengingar þeirra við sjálfa brotastarfsemina séu það óljósar og óáþreifanlegar að lögreglu sé ekki unnt, á grunni hefðbundinna heimilda til rannsókna sakamála, að afla viðhlítandi rannsóknarheimilda til að rannsaka þá eða þátt þeirra nánar. Þess vegna þurfi á þessum afmörkuðu sviðum að víkka út rannsóknarheimildir þannig að unnt sé með fullnægjandi hætti að stöðva slíka starfsemi eins fljótt og kostur er. Slíkar heimildir til forvirkra rannsókna eru til staðar með einum eða öðrum hætti í öllum okkar nágrannaríkjum en ekki hér á landi.

Spurningin er hvað veldur því að hér á landi er slíkar heimildir ekki að finna. Skýringin getur ekki verið sú að hér séu ákvæði í stjórnarskrá eða mannréttindasáttmálum sem verndi réttindi á borð við friðhelgi einkalífs með öðrum hætti en í öðrum löndum. Svo er einfaldlega ekki. Mannréttindaákvæðin eru þau sömu og stjórnarskrárákvæðin sambærileg og því standa þau ekki í vegi fyrir því að lögreglan fái auknar rannsóknarheimildir með lögum. Það viðhorf hefur heyrst frá stjórnmálamönnum að aðstæður hér á landi kalli ekki á víðtækari heimildir en nú er að finna í lögum og sumir hafa gengið svo langt að segja að þeir vilji ekki byrgja brunninn fyrr en að minnsta kosti eitt barn sé fallið ofan í hann. Aðrir hafa lýst þeirri skoðun sinni að þeir treysti lögreglunni ekki fyrir þessum heimildum þar sem þær verði án efa misnotaðar. Þá sé sú hætta fyrir hendi að traust fólks til lögreglunnar muni minnka verði henni veittar meiri rannsóknarheimildir.

Án þess að fara ítarlega ofan í framangreindar röksemdir þá er ljóst að margar þeirra standast ekki skoðun. Þegar liggur fyrir af hálfu löggjafans að hann gerir þá kröfu til lögreglunnar að fyrirbyggja afbrot og veitir henni ákveðna heimildir til þess í lögum og reglum. Löggjafinn hefur einnig sýnt að hann er tilbúinn til þess að ganga langt í því, á ákveðnum sviðum, að veita yfirvöldum og þá ekki endilega lögreglu, heimildir til upplýsingaöflunar og rannsóknar áður en grunsemdir vakna um refsiverða háttsemi. Má í því sambandi nefna heimildir til upplýsingaöflunar um farþega í skipum og loftförum á leið til og frá landinu, heimildir sem veittar eru lögregluyfirvöldum í útlendingalögum og eftirlitsheimildir Seðlabankans í lögum um gjaldeyrismál, en þar er bankanum veittar heimildir til að afla mjög ítarlegra upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti einstaklinga og lögaðila. Eftirlit með því hvernig farið er með þessar heimildir er takmarkað ef nokkuð. Í þessu samhengi er einnig rétt að minnast á að hér á landi hafa verið lögfestar reglur sem ganga langt í skerðingu réttinda og eru nýmæli í baráttunni gegn skipulagðri glæpastarfsemi. Þar er ég að vísa annars vegar til banns við vændiskaupum og hins vegar banns við nektardansi. Ég er sammála því mati löggjafans að löggjöf í þessa veru sé til þess fallin að fækka tækifærum þeirra sem stunda skipulagða brotastarfsemi á ákveðnu sviði til þess að hasla sér völl hér á landi. Þessi löggjöf og gagnsemi hennar er hins vegar ekki óumdeild eins og fram hefur komið að undanförnu m.a. í alþjóðlegum skýrslum og beinir ekki sjónum að rótum þess vanda sem við er að etja.

3.1 Dæmi um takmarkanir á hefðbundnum rannsóknarheimildum lögreglu

Þegar hefðbundnar heimildir lögreglu til rannsóknar sakamála eru skoðaðar má sjá af niðurstöðum dómstóla að þær heimildir eru í vafatilvikum túlkaðar þröngt. Sem dæmi má nefna nýlegan dóm Hæstaréttar í málinu nr. 562/2012 frá 27. ágúst 2012 þar sem ekki var fallist á kröfur lögreglu um afhendingu upplýsinga um inn- og úthringingar um fjarskiptamöstur á tilgreindum stað á nánar tilteknum tímabili. Krafan var sett fram vegna rannsóknar á mjög alvarlegu kynferðisbroti en niðurstaða Hæstaréttar var sú að lög stæðu ekki til þess að veitt væri heimild til slíkrar gagnaöflunar. Hæstiréttur beinlínis tekur það fram að túlka beri það lagaákvæði, sem vísað var til í kröfu lögreglu, með þröngum hætti með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs.

Framangreindur dómur Hæstaréttar á það sameiginlegt með áðurnefndi áliti Umboðsmanns Alþingis að þar eru rannsóknarúrræði og rannsóknarheimildir lögreglu í sakamálalögunum túlkaðar þröngt með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs. Í fyrirliggjandi tillögum stjórnlagaráðs og nú frumvarpi til stjórnskipunarlaga sem lagt hefur verið fram á Alþingi er að finna tillögur um ákvæði um vernd gegn ofbeldi, þar sem sérstaklega er tekið fram að öllum skuli tryggð vernd gegn hvers kyns ofbeldi, svo sem kynferðisofbeldi, innan heimilis og utan. Engar breytingar eru lagðar til á ákvæðum um friðhelgi einkalífs í framangreindum tillögum frá því sem er í gildandi stjórnarskrá. Í umræddu Hæstaréttarmáli var til rannsóknar alvarlegt kynferðisbrot og er áhugavert að velta því upp hvort túlkun og niðurstaða réttarins á umræddu lagaákvæði hefði orðið önnur ef slíkt ákvæði um vernd gegn ofbeldi hefði verið til staðar í stjórnarskrá.

4. NIÐURLAG

Í grein þessari hefur verið rakið í fyrsta lagi að löggjafinn ætlast til þess að lögreglan vinni með forvirkum hætti, tryggi almannaöryggi og komi, eins og kostur er, í veg fyrir að afbrot verði framin. Hlutverk lögreglu er beinlínis skilgreint með þeim hætti í lögum að á lögreglunni hvíli skylda til afskipta þar sem brot kunna að vera yfirvofandi.

Í öðru lagi kemur fram í greininni að ýmsar heimildir eru í dag til forvirkra rannsókna og forvirkra aðgerða lögreglu. Þær eru hins vegar mjög afmarkaðar og ekki til staðar á þeim sviðum sem þeirra er einna helst þörf, þ.e. í baráttunni gegn skipulagðri brotastarfsemi og hryðjuverkum.

Í þriðja lagi er farið yfir að allar íþyngjandi heimildir lögreglu, hvort heldur sem er til forvirkra eða hefðbundinna rannsókna, eru túlkaðar þröngt með hliðsjón af mannréttindaákvæðum um friðhelgi einkalífs. Nýleg dæmi frá Hæstarétti og Umboðsmanni Alþingis voru nefnd í því sambandi.

Í fjórða lagi er það niðurstaða greinarhöfundar að stjórnarskrá og mannréttindaákvæði standi ekki í veginum fyrir því að með lögum séu lögreglu veittar víðtækari rannsóknarheimildir en nú er, bæði til forvirkra og hefðbundinna lögreglurannsókna.

Fullt tilefni er til þess að heimildir lögreglu til rannsókna, og þá einkum forvirkra rannsókna, verði auknar frá því sem nú er til að auðvelda henni að rannsaka og kortleggja skipulagða brotastarfsemi og hryðjuverk og sinna því hlutverki sem henni er falið í lögum, þ.e. að koma í veg fyrir afbrot. Slíkar heimildir eiga að vera afmarkaðar og ótvíræðar, háðar skýrum skilyrðum og veittar af dómara í öllum tilvikum. Jafnframt er nauðsynlegt að eftirlit með lögreglu og beitingu hennar á slíkum heimildum verði tryggt til þess að eyða eins og kostur er tortryggni almennings og grunsemdum um misnotkun slíkra heimilda.

Neðanmálsgreinar

1. Sjá m.a. Benedikt Smári Skúlason.

2. Benedikt Smári Skúlason, bls. 13.

3. Mál Umboðsmanns Alþingis nr. 5918/2010 frá 30. desember 2011.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi.

Benedikt Smári Skúlason: Forvirkar rannsóknarheimildir. Beiting þeirra í störfum lögreglu og upplýsingaþjónusta. Meistararitgerð í lögfræði. Reykjavík 2012.

Eiríkur Tómasson: Meginreglur sakamálaréttarfars. Úlfljótur, Reykjavík 2009.

Lög um meðferð sakamála ásamt greinargerð. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið, Reykjavík 2009.

Lögreglulögin ásamt greinargerð. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið, Reykjavík 1997.

Stefán Eiríksson: Rannsóknir sakamála og heimildir lögreglu. Tímarit lögfræðinga, 61. árg., 2. hefti. Reykjavík 2011.