Skúli Magnússon

Skúli Magnússon

Skúli Magnússon útskrifaðist sem lögfræðingur frá Háskóla Íslands 1995 og lauk framhaldsnámi í evrópurétti og samanburðarlögfræði frá Oxford- háskóla árið 1997. Frá 2007 hefur Skúli verið í leyfi frá stöðu sinni sem héraðsdómari í Reykjavík og gegnt stöðu ritara EFTA-dómstólsins í Lúxemborg. Skúli hefur auk þess verið fastur kennari við lagadeild Háskóla Íslands frá árinu 2000, dósent frá árinu 2002. Eftir Skúla liggur fjöldi greina um lögfræðileg efni auk nokkurra stærri rita. Skúli átti sæti í stjórnlaganefnd sem kosinn var af Alþingi árið 2010, sem m.a. átti að leggja fram hugmyndir til stjórnlagaþings um breytingar á stjórnarskrá, og skilaði skýrslu sinni í febrúar 2011.


Grein birt í: Lögfræðingur 2012

Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum

Er­ þörf ­á ­sérstöku­ stjórnarskrárákvæði?

I. Inngangur

Umfjöllun um samband lands- og þjóðaréttar hefst jafnan á kenningum kenndum við eineðli (mónisma) og tvíeðli (dúalisma).1 Samkvæmt eineðliskenningu eru lands- og þjóðaréttur hluti af sama réttarkerfi. Af þessu leiðir að þjóðaréttur hlýtur, röklega, að vera sjálfkrafa hluti landsréttar. Samkvæmt tvíeðliskenningu er hins vegar um sitt hvort réttarkerfið að ræða. Til þess að regla þjóðaréttar verði gild réttarregla að landsrétti þarf því að gera hana að hluta af landsrétti með einhverjum hætti.

Kenningar eineðlis- og tvíeðlis geta varpað ákveðnu ljósi á mismunandi stjórnskipunarhefðir ríkja. Þar sem byggt er á eineðli eru reglur þjóðaréttar, sem binda ríkið, taldar hafa sjálfkrafa gildi að landsrétti jafnvel þótt ekkert kunni að vera kveðið á um þetta í stjórnlögum. Jafnvel í þessum ríkjum sker þó eineðli lands- og þjóðaréttar ekki endanlega úr um stöðu þjóðaréttar að landsrétti, t.d. ef þjóðréttarsamningur gengur gegn síðar settum lögum löggjafans. Ef blaðinu er snúið við kunna óskráðar reglur ríkja, þar sem byggt er á tvíeðli, að gera ráð fyrir skýringu landsréttar til samræmis við þjóðarétt. Í ríki, þar sem byggt er á tvíeðli lands- og þjóðaréttar, kann gildi og forgangur þjóðaréttar einnig að vera það vel tryggður í stjórnarskrá að stöðu þjóðaréttar verði jafnað til þess sem á við í stjórnskipun sem byggist á eineðli. Flokkun réttarkerfis eftir eineðli og tvíeðli segir því lítið um raunverulega stöðu þjóðaréttar þegar allt kemur til alls.

Hvað sem líður framangreindum kenningum er ljóst að þjóðaréttur leggur ekki þá skyldu á herðar ríkjum að reglur þjóðaréttar fái sjálfkrafa gildi og einhvers konar forgang að landsrétti. Samkvæmt þjóðréttarsamningum kann ríkjum að vera skylt að innleiða tilteknar reglur og veita þeim réttaráhrif eða þá að slík skylda leiðir af efni og markmiði viðkomandi reglna. Einnig er á grundvelli almennra reglna þjóðaréttar litið svo á að ríki muni skýra lög sín og haga framkvæmd sinni með þeim hætti sem samrýmist þjóðarétti en ekki hið gagnstæða.2 Í grunnreglu þjóðaréttar um fullveldi­ ríkja felst hins vegar að það er á forræði ríkjanna sjálfra hvernig þau fullnægja skuldbindingum sínum að þjóðarétti. Með öðrum orðum ræðst það af stjórnskipun hvers ríkis hvort og hvernig gildi þjóðréttarreglna er hagað að landslögum, þar á meðal hvort um sjálfkrafa gildi og forgang þjóðréttarreglna er að ræða.3 Með vissum hætti má þannig segja að þjóðaréttur byggist á (eða a.m.k. samræmist) meginreglunni um tvíeðli lands- og þjóðaréttar, þ.e. að reglur þjóðaréttar fái ekki sjálfkrafa gildi að landsrétti nema ríkið ákveði það, beint eða óbeint, sjálft.

Af framangreindu er ljóst að samkvæmt þjóðarétti er ríki heimilt að ákveða að meginstefnu sjálft í stjórnlögum sínum, t.d. ritaðri stjórnarskrá, hvernig réttaráhrifum þjóðréttarreglna skuli nánar háttað. Stjórnarskrárákvæði, þar sem kveðið er á um áhrif þjóðaréttar, einkum þjóðréttarsamninga sem ríkið er aðili að, eiga sér og langa sögu.4 Slíkt ákvæði hefur hins vegar ekki verið að finna í íslenskum eða dönskum stjórnarskrám.

Við þá endurskoðun íslensku stjórnarskrárinnar sem nú hefur verið hrundið af stað hlýtur að teljast eðlilegt að spurt sé hvort endurskoðuð stjórnarskrá lýðveldisins eigi að kveða á um stöðu þjóðaréttar og þá hvernig.5 Efni þessarar greinar er í grófum dráttum þessi spurning svo og þær hugmyndir og tillögur sem fram hafa komið um þetta efni af hálfu stjórnlaganefndar og Stjórnlagaráðs. Áður en fjallað verður um þessar tillögur verða gildandi reglur íslensks réttar um samband lands- og þjóðaréttar reifaðar í megindráttum auk þess sem stuttlega verður vikið að ákvæðum í erlendum stjórnarskrám. Allra fyrst verður þó vikið stuttlega að eðli þjóðaréttar og helstu réttarheimildum.

II. Eðli þjóðaréttar

Almennt er litið á þjóðarétt sem safn þeirra réttarreglna sem binda ríki og aðra þjóðaréttarlega aðila (t.d. ákveðnar alþjóðastofnanir og alþjóðasamtök). Einstaklingar og lögaðilar eru hins vegar ekki taldir til hefðbundinna þjóðaréttaraðila. Samkvæmt framangreindu viðhorfi geta einstaklingar og lögaðilar því ekki átt rétt eða borið skyldu samkvæmt þjóðarétti heldur aðeins að rétti ríkja, þ.e. landsrétti. Staða einstaklinga og lögaðila að þjóðarétti hefur þrátt fyrir þetta verið í gerjun, ekki síst eftir lok síðari heimsstyrjaldar. Á vettvangi þjóðaréttar hefur þannig í vaxandi mæli verið kveðið á um réttindi og skyldur einstaklinga og lögaðila. Þessi þróun birtist í þjóðréttarsamningum um mannréttindi og mannúð en einnig samningum um efnahagslega samvinnu ríkja, t.d. innan Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Þetta kemur einnig fram í þróun alþjóðlegs refsiréttar og stofnun alþjóðlegra sakamáladómstóla. Þótt enn sem fyrr gildi meginreglan um að einstaklingar og lögaðilar séu ekki beinir aðilar að þjóðarétti, kveða reglur þjóðaréttar allt að einu með ýmsum hætti á um hagsmuni þessara aðila. Í sumum tilvikum er reglum þjóðaréttar beinlínis ætlað að tryggja réttindi einstaklinga og einkaaðila gagnvart stjórnvöldum ríkja, jafnvel þannig að settar eru upp eftirlitsstofnanir og kæruúrræði þeim til handa í þessum tilgangi. 

Í þjóðarétti er gerður greinarmunur á þeim almennu­reglum­þjóðaréttar­ sem­ binda­ öll­ ríki­ skilyrðislaust (jus cogens) og öðrum reglum. Í fyrrnefnda flokkinn fellur regla sem almennt er viðurkennd og fylgt af öllu samfélagi þjóðanna án undantekninga og verður ekki breytt eða felld úr gildi með samningum eða samkomulagi.6 Undir þennan flokk er almennt talið að falli reglur um bann við árásarstríði, þjóðarmorði, þrælahaldi og sjóránum, svo eitthvað sé nefnt. Þegar þessum reglum sleppir felst það í fullveldi ríkja að þau eiga sjálf forræði á því af hvaða reglum þjóðaréttar þau eru bundin. Ríki ákveður þannig sjálft hvort það gerist aðili að þjóðréttarsamningi eða skuldbindur sig til að virða þjóðréttarreglu. Ríki getur skulbundið sig að þjóðarétti með ýmsum öðrum hætti en beinu samþykki en um það efni verður ekki rætt nánar hér. Um nánari réttarheimildir, svo og túlkun þjóðréttarsamninga, verður heldur ekki fjallað.

Þegar ríki telst bundið af reglu þjóðaréttar vaknar spurningin hvort það leiði af efni eða markmiði reglunnar að nauðsynlegt sé að hún fái með einhverjum hætti gildi að landsrétti. Í sumum tilvikum er regla þjóðaréttar nægilega skýr og óskilyrt til að einstaklingar og lögaðilar geti byggt á henni rétt fyrir dómstólum ríkis, þ.e.a.s. ef reglan telst á annað borð gild að rétti ríkisins. Venjulega er rætt um að slík regla fullnægi skilyrðum til að hafa beina­réttarverkan­(nefnd á ensku „selfexecuting“).7 Hins vegar kann regla þjóðaréttar að vera það óskýr eða skilyrt að nauðsynlegt sé að skilgreina nánar í innlendri löggjöf hver séu réttindi og skyldur einstaklinga og lögaðila samkvæmt reglunni. Í þessu felst að jafnvel þótt slíkri reglu sé veitt gildi að landsrétti (þ.e. hún hafi bein lagaáhrif) getur hún samt sem áður ekki orðið grundvöllur réttar eða skyldu að landsrétti. Eftir stendur hins vegar þjóðaréttarleg skylda þess efnis að veita reglunni viðeigandi réttaráhrif að landsrétti með innleiðingu.

Þegar um er að ræða þjóðréttarsamninga getur innleiðing farið fram með tvenns konar hætti. Annars vegar er hægt að innleiða texta þjóðréttarsamnings með því að vísa til hans í innlendum lögum og veita ákvæðum hans (sem slíkum) gildi. Þessi aðferð er stundum nefnd tilvísunaraðferð (e. incorporation). Hin leiðin er að breyta innlendum lögum og/eða setja ný þannig að landsréttur samlagist hinni þjóðaréttarlegu skuldbindingu. Þessi aðferð er stundum nefnd umritun (e. transformation).8 Ef reglum þjóðaréttar, sem fullnægja skilyrðum fyrir beinni réttarverkan, er veitt gildi með tilvísun verða reglurnar grundvöllur réttinda og skyldna að landsrétti án þess að frekari aðgerða sé þörf. Reglur sem ekki fullnægja þessum skilyrðum er hins vegar nauðsynlegt að umrita ef þær eiga að geta stofnað til réttinda og skyldna að landsrétti. Hvort sem um er að ræða tilvísun eða umritun kann einnig að vera nauðsynlegt að setja ýmsar reglur til nánari fullnustu og framkvæmdar reglum, t.d. reglur um eftirlit og refsingar við brotum. Líklega má halda því fram að einföld innleiðing þjóðréttarreglu með tilvísun sé sjaldnast nægileg án þess að frekari aðgerðir komi til. Líkt og áður segir eiga ríkin hins vegar almennt val um aðferðir við innleiðingu þjóðréttarreglna svo framarlega sem reglurnar eru réttilega innleiddar og fá tilætluð áhrif að innlendri réttarskipan.

III. Samband lands- og þjóðaréttar að íslenskum lögum

Að íslenskum rétti nýtur ekki við ákvæða í stjórnarskrá um samband lands- og þjóðaréttar. Hins vegar er almennt viðurkennt að íslenskur réttur byggist á tvíeðli lands- og þjóðaréttur, líkt og danskur réttur.9 Af þessu leiðir að gildi þjóðréttarreglna að íslenskum rétti er háð innleiðingu. Af svokallaðri lögmætisreglu íslensks stjórnskipunarréttar leiðir að innleiðing þarf alla jafnan að vera í formi lagasetningar eða styðjast við heimild í lögum.10 Þetta má einnig orða svo að þjóðaréttur, jafnvel þegar hann er bindandi fyrir íslenska ríkið, sé ekki sjálfstæð réttarheimild að íslenskum rétti eða a.m.k. aðeins réttarheimild til stuðnings („subsidær“ réttarheimild). Til þess að þjóðréttarregla teljist gild að íslenskum rétti þarf hún því almennt að styðjast við innlenda réttarheimild, venjulega sett lög eða stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru með heimild í settum lögum. 

Þrátt fyrir framangreinda grunnreglu um samband lands- og þjóðaréttar er einnig almennt viðurkennt að íslenskum rétti að skýra beri lög til samræmis við þjóðarétt. Þessi regla endurspeglar fyrrgreinda þjóðréttarlega skyldu ríkja til hollustu við sígildar meginreglur þjóðaréttar og þjóðaréttarlegar skuldbindingar sínar. Af sama meiði sprettur það viðhorf að líta beri svo á að landsréttur sé í samræmi við þjóðarétt nema lög mæli skýrlega fyrir um annað, stundum nefnt „líkindareglan“ (presumpsjónsprinsipp). Sama á við um það viðhorf að við stjórnvaldsákvarðanir teljist ólögfestar reglur þjóðaréttar til lögmætra sjónarmiða sem takmarki mat stjórnvalds.11

Íslenskir dómstólar hafa í sumum tilvikum gengið mjög langt við skýringu landsréttar til samræmis við þjóðarétt á tilteknum sviðum, einkum við skýringu alþjóðlegra mannréttindaákvæða. Með hliðsjón af eðli þessara ákvæða, þ.e. því augljósa markmiði þeirra að tryggja einstaklingum réttindi, svo og þýðingu þeirra fyrir hagsmuni einstaklinga má e.t.v. heita skiljanlegt að dómstólar hafi teygt sig sérstaklega langt á þessu sviði. Einkum á þetta við um dóma Hæstaréttar fyrir lögfestingu mannréttindasáttmála Evrópu með lögum nr. 62/1994 og breytinguna á stjórnarskrá lýðveldisins með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995.12 Þannig segir Davíð Þór Björgvinsson eftir að hafa rakið íslenska dómaframkvæmd síðustu áratugi að þau „lagaáhrif, sem dómstólar veita stundum ólögfestum þjóðréttarreglum, verða ekki alltaf skýrð á fullnægjandi hátt með vísan til skýringarreglunnar, eins og henni er lýst hér að framan.“13 Sigurður Líndal kemst að þeirri niðurstöðu að mannréttindasáttmáli Evrópu sé „stjórnarskrárígildi“ og hafi lögfesting sáttmálans með lögum nr. 62/1994 því „ekki verið annað en staðfesting á óskráðum meginreglum til tryggingar mannréttindum sem þegar gildi í landinu sem grundvallarlög til fyllingar ákvæðum stjórnarskrár.“14 Samkvæmt framansögðu eru „óbein réttaráhrif“ alþjóðlegra mannréttinda, einkum mannréttindasáttmála Evrópu, veruleg að íslenskum rétti án tillits til þess hvort mannréttindareglur teljast hafa sjálfkrafa gildi að landsrétti.

Samningurinn um Evróska efnahagssvæðið (EES) hefur að geyma sérstakt ákvæði á þá leið að EFTA-ríkin setji, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi ef þær ganga gegn reglum landsréttar, sbr. bókun 35 við meginmál samningsins. Ákvæðið gildir aðeins um EES-reglur sem „komnar eru til framkvæmda“. Af almennum sjónarmiðum þjóðaréttar, svo og ákvæðum í meginmáli EES-samningsins, leiðir hins vegar almenn skylda til að skýra landsrétt til samræmis við EES-reglur, einnig þær sem ekki eru lögfestar.15 Slík skylda er raunar einnig lögfest berum orðum í 3. gr. laga nr. 2/1993, þar sem segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þess eru dæmi að íslenskir dómstólar hafi gengið langt við skýringu landsréttar til samræmis við EES-reglur.16 Ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993 svo og ólögfest lögskýringaregla íslensks réttar leiðir þannig til þess að réttaráhrif EES-reglna eru umtalsverð án tillits til lögfestingar eða annarrar beinnar innleiðingar.

Í nokkrum tilvikum hefur sú leið verið farin hér á landi að lögfesta þjóðréttarsamninga í heild með tilvísun (e. incorporation). Þekktustu dæmin eru eflaust lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu og lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, en einnig má hér nefna lög nr. 7/2011 um Lúganósamninginn um dómsvald og um viðurkenningu og fullnustu dóma í einkamálum. Skylt þessu er það þegar íslensk lög vísa til reglna þjóðaréttar á ákveðnu sviði, sbr. t.d. 4., 5., 6. og 11. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og 1. gr. siglingalaga nr. 34/1985.

Algengt er að lög séu sett til framkvæmdar þjóðréttarsamningum án þess að þeir séu, sem slíkir, lögfestir með tilvísun. Fjölmörg íslensk lög fela einnig í sér aðlögun að reglum þjóðaréttar, beint og óbeint. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar, eins og honum var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, er aðeins eitt dæmi um slíka aðlögun.17 Vafalaust má segja að þessi háttur við innleiðingu þjóðréttarreglna sé meginreglan í íslenskri lagaframkvæmd, a.m.k. við framkvæmd alþjóðlegra skuldbindinga utan EES-samningsins.

IV. Erlend stjórnarskrárákvæði um samband lands- og þjóðaréttar

Mjög breytilegt er frá einu ríki til annars hvernig gildi og stöðu þjóðaréttar að landsrétti er hagað. Líkt og áður segir er litið svo á í ríkjum þar sem byggt er á tvíeðli að þjóðaréttur hafi sjálkrafa gildi að landsrétti. Í slíkum ríkjum, t.d. Sviss, á gildi þjóðaréttar að landsrétti þannig að vera tryggt þótt ekkert sé kveðið á um það í stjórnlögum. Í stjórnlögum þessara ríkja kunna þó að vera ákvæði sem ætlað er að tryggja stöðu þjóðaréttar.18 Í ríkjum, þar sem byggt er á tvíeðli, er hins vegar nauðsynlegt að setja almenna reglu, t.d. í stjórnarskrá, ef ætlunin er að tryggja sjálfkrafa gildi og, eftir atvikum, forgang þjóðréttarreglna gagnvart almennum lögum.

Í framkvæmd er algengast að vikið sé að sambandi lands- og þjóðaréttar með einhverjum hætti í stjórnarskrám. Þetta á í öllu falli við um stjórnarskrár sem settar hafa verið eftir lok síðari heimstyrjaldar. Í Sviss eru jafnvel reistar skorður við því að unnt sé að breyta stjórnarskrá með þjóðaratkvæði á þá leið að brjóti gegn þjóðarétti og þannig gefið í skyn að stjórnarskrárgjafinn sé bundinn af þjóðarétti.19 Þar sem skemmst er gengið er fjallað um skyldu stofnana ríkisins til að innleiða reglur þjóðaréttar án þess að reglurnar fái nokkuð sjálfvirkt gildi, t.d. í Finnlandi.20 Þannig má setja ríki heims upp á ás eftir því hversu langt er gengið í því efni að tryggja stöðu þjóðaréttar að landsrétti (hvort sem það er gert með beinum fyrirmælum í stjórnarskrá eða á grundvelli ólögfestra sjónarmiða). Á þessum ás virðast Norðurlönd ásamt Bretlandi og mörgum ríkjum breska samveldisins ganga einna skemmst í því að veita þjóðarétti sjálfkrafa gildi og forgang að stjórnskipun sinni.21

Fullyrða má að ekkert ríki tryggi gildi þjóðaréttar að landsrétti sínum með fortakslausum hætti. Þar sem lengst er gengið í þá átt að veita þjóðarétti sjálfkrafa gildi sem æðstu lögum landsins er, a.m.k. fræðilega, hægt að breyta stjórnskipunarlögum á annan veg. Þar sem á annað borð er beinlínis kveðið á um forgang þjóðaréttar (eða þjóðréttarsamninga) er slíkur forgangur jafnan takmarkaður við almenn lög, t.d. í frönsku og hollensku stjórnarskránni.22 Þótt kveðið sé á um slíkan forgang í stjórnarskrá er þó ekki þar með sagt að staða þjóðaréttar gagnvart almennum lögum sé vel tryggð. Franskir dómstólar töldu t.d. lengi vel að þeir gætu ekki endurskoðað mat löggjafans á því hvort lög samræmdust þjóðarétti.23 Ákvæði 6. gr. bandarísku stjórnarskrárinnar kveður á um að þjóðréttarsamningar teljist til „landsins æðstu laga“ en í framkvæmd er þó löngu viðurkennt að löggjafinn geti, í krafti almennra heimilda sinna, sett lög sem ganga gegn þjóðarétti eða takmarkað áhrif þjóðréttarsamnings að landsrétti.24 Ákvæði 25. gr.  þýsku stjórnarskrárinnar felur í sér fortakslausan forgang þjóðaréttar gagnvart almennum lögum. Ákvæðið nær hins vegar aðeins til almenns þjóðaréttar en ekki þjóðréttarsamninga.25

Að stjórnskipun sumra ríkja er litið svo á að þjóðréttarsamningar fái stöðu almennra laga við fullgildingu. Af þessu leiðir forgangur samninganna gagnvart stjórnvaldsfyrirmælum. Hins vegar felst í þessu forræði hins almenna löggjafa á gildi og forgangi þeirra þjóðréttarreglna sem um er að tefla. Að þýskum rétti verða þjóðréttarsamningar aðeins fullgiltir með heimild í lögum samkvæmt 2. mgr. 59. gr. þýsku stjórnarskrárinnar og er þá litið svo á að þeir öðlist lagagildi við fullgildingu. Við þessa lagasetningu getur þingið hins vegar mælt nánar fyrir um stöðu samnings og réttaráhrif. Þá er ekki unnt að útiloka að síðari lög sem þingið setur gangi gegn lögfestum þjóðréttarsamningi.

Algengast er að ákvæði um gildi og forgang þjóðaréttar takmarkist við þjóðréttarsamninga sem ríkið fullgildir. Í þessu sambandi ber að athuga að þar sem þjóðréttarsamningar fá stöðu laga og, eftir atvikum, forgang gagnvart almennum lögum, er fullgilding venjulega í höndum hins almenna löggjafa (þingsins) og fer jafnvel fram í formi laga, t.d. í Frakklandi og Þýskalandi. Sérstök álitamál koma upp ef gallar eru á fullgildingarferlinu. Verður þá að hafa í huga að þjóðaréttarskuldbinding getur verið bindandi að þjóðarétti þrátt fyrir slíka annmarka, enda séu þeir ekki verulegir.26 Ákvæði 25. gr. þýsku stjórnarskrárinnar er óvenjulegt að þessu leyti þar sem það kveður á um skilyrðislaust gildi og forgang almennra reglna þjóðaréttar (jus cogens) gagnvart almennum lögum. Einnig kveður ákvæðið á um að þessar reglur þjóðaréttar skapi sjálkrafa rétt og skyldu og er þannig gefið til kynna að borgararnir beri einnig lagalegar skyldur samkvæmt þjóðarétti. Ákvæðið á sér sögulegar rætur í þeim brotum gegn þjóðarétti sem framin voru 1933 til 1945 á stjórnartíma þjóðernissósíalista.27

Í þeim ákvæðum, þar sem kveðið er á um sjálkrafa gildi þjóðréttarsamninga kann að vera gerður beinn eða óbeinn fyrirvari um gagnkvæmni. Regla 55. gr. frönsku stjórnarskrárinnar er þannig bundin þeim fyrirvara að aðrir aðilar þjóðréttarsamnings fari einnig eftir honum. Samkvæmt almennum reglum þjóðaréttar væru jafnan líkur á því að ríki væri óbundið af samningi sem gagnaðilar ríkisins vanefndu. Þannig má í raun segja að regla frönsku stjórnarskrárinnar geri þann fyrirvara að þjóðréttarsamningur sé bindandi fyrir ríkið. Þessum fyrirvara hefur einnig verið beitt að rétti annarra ríkja, t.d. Bandaríkjanna, á grundvelli ólögfestra viðhorfa.

V. Hugmyndir stjórnlaganefndar

Samkvæmt skýrslu stjórnlaganefndar 24. febrúar 2011 urðu nokkrar umræður um samband lands- og þjóðaréttar í nefndinni.28 Þar kom m.a. fram það sjónarmið að rétt væri að kveða sérstaklega á um samband lands- og þjóðaréttar þannig að þær reglur þjóðaréttar sem binda ríkið fái sjálfkrafa gildi og gangi jafnframt framar almennum lögum, a.m.k. ef vilji löggjafans kemur ekki skýrt fram um annað (þ.e. við fullgildingu samnings eða í sérstakri lagasetningu). Á það var bent að Ísland sé smáríki sem reiði sig á þjóðarétt í samskiptum við önnur ríki. Ekki verði séð að það þjóni hagsmunum íslenska ríkisins að helstu stofnanir þess hafi stjórnskipulega heimild til að brjóta gegn þeim reglum sem á annað borð binda ríkið að þjóðarétti. Regla um sjálfkrafa gildi gefi einnig skýrt til kynna hollustu íslenska ríkisins við þjóðarétt og alþjóðlega samvinnu. Á það var bent að sjálfkrafa gildi þjóðaréttar væri til þess fallið að styrkja réttarstöðu einkaaðila með því að þeir gætu þá byggt á alþjóðalögum fyrir dómstólum enda væri skilyrðum fyrir beinni réttarverkan fullnægt. Þetta ætti einkum við um alþjóðlega mannréttindasáttmála en gæti einnig haft þýðingu um aðrar reglur, t.d. EES-reglur. Þá var á það bent að möguleikar einstaklinga til að knýja fram réttindi sín samkvæmt þjóðarétti ættu að hvetja löggjafnna og stjórnvöld til að innleiða, framkvæma og fullnusta reglur þjóðaréttar með viðhlítandi hætti. Sjálfkrafa gildi gæti einnig falið í sér ákveðið tæknilegt hagræði við innleiðingu. Á það var einnig bent að breyting í þessa átt fæli það ekki í sér, strangt til tekið, að tekið væri upp „eineðli“ lands- og þjóðaréttar enda myndu réttaráhrif þjóðaréttar eftir sem áður grundvallast á innlendri réttarheimild, þ.e. stjórnarskránni.

Gegn þessum sjónarmiðum var bent á að engin þörf eða efnisleg rök væru fyrir breytingu af þessum toga. Ríki sem byggðu á tvíeðli (þ.e. ekki á sjálfvirku gildi þjóðaréttar) væru síður en svo talin talin líklegri til að brjóta gegn þjóðaréttarskuldbindingum sínum en önnur ríki. Þá þyrfti jafnan að huga að lagabreytingum áður en þjóðréttarsamningur fengi sjálfkrafa gildi með fullgildingu. Ætla mætti að markmið samnings næðust best þegar ákvæði hans væru felld að lagahefð ríkis og yrðu þannig raunhæf og virk að landsrétti. Á það var einnig bent að í „eineðlisríkjum“ (þ.e. í ríkjum, þar sem með einum eða öðrum hætti er kveðið á um sjálfkrafa gildi þjóðaréttar) komi einatt upp ágreiningur um það, hvort ákvæði þjóðréttarsamninga séu í raun til þess fallin að hafa beina réttarverkan og hvort hægt sé að beita þeim sem lögum. Þá var vísað til þess að önnur Norðurlönd fylgdu sambærilegum meginreglum og Ísland.

Í skýrslu stjórnlaganefndar kemur ekki fram hverjir færðu fram framangreind sjónarmið eða hvernig nefndin skiptist að þessu leyti. Af skýrslu nefndarinnar verður þó ekki dregin önnur ályktun en sú að skoðanir hafi verið skiptar um hvort rétt væri að taka upp í nýja stjórnarskrá ákvæði um samband lands- og þjóðaréttar. Annars vegar hafi hluti nefndarinnar talið að engra breytinga væri þörf. Hins vegar hafi verið þeir sem töldu rétt að festa í nýja stjórnarskrá ákvæði þar sem þjóðarétti væri veitt sjálfvirkt gildi með einhverjum hætti. Í samræmi við þetta koma fram í skýrslu nefndarinnar tveir „valkostir“ sem fara saman við ólík „dæmi“ nefndarinnar um nýja stjórnarskrá.

Í dæmi A í skýrslu stjórnlaganefndar er ekki gert ráð fyrir neinu almennu ákvæði í stjórnarskrá um samband lands- og þjóðaréttar. Í 86. gr. í dæmi B um nýja stjórnarskrá kemur hins vegar slíkur valkostur fram.29 Rétt er þó að taka fram að bæði í dæmi A og B er að finna ákvæði, þar sem skylda ríkisins til að virða alþjóðleg mannréttindi og tryggja framkvæmd þeirra og virkni, er áréttuð.30 Þá er í dæmi B gert ráð fyrir breytingum á reglum um aðkomu Alþingis að fullgildingu þjóðréttarsamninga á þá leið að um heimild til fullgildingar gildi sambærilegar reglur og um lagasetningu. 

Hugmynd stjórnlaganefndar um stjórnarskrárákvæði um samband lands- og þjóðaréttar sem fram kemur í dæmi B er svohljóðandi:

Reglur þjóðaréttar sem bindandi eru fyrir ríkið skulu vera hluti landsréttar og ganga framar almennum lögum.

Við samþykkt eða fullgildingu þjóðréttarsamnings má undanskilja samning eða hluta hans þessum réttaráhrifum. Með lögum má einnig undanskilja þá samninga sem gerðir hafa verið fyrir gildistöku stjórnarskrár þessarar.

Samkvæmt skýringu stjórnlaganefndar við ákvæðið felur það í sér að þær reglur þjóðaréttar sem bindandi eru fyrir ríkið séu í fyrsta lagi hluti­lands­ réttar og í öðru lagi gangi­ þær­ framar almennum lögum. Með tilvísun til „reglna sem bindandi eru fyrir ríkið“ er ekki eingöngu vísað til þjóðréttarsamninga, líkt og í ákvæðum bandarísku og frönsku stjórnarskrárinnar. Hugtakið tekur einnig til hins bindandi hluta almenns þjóðaréttar (jus cogens) og einnig þjóðréttarsamninga sem íslenska ríkið er aðili að og hafa að geyma almennar reglur.

Í skýringum stjórnlaganefnar er sérstaklega vikið að því að þjóðréttarsamningur sem fullgiltur hefur verið kann að missa skuldbindingargildi sitt af ýmsum ástæðum, t.d. vegna vanefnda eða forsendubrests. Lögð er áhersla á að þjóðréttarsamningur geti aldrei haft meira gildi að landsrétti en hann hafi að þjóðarétti að þessu leyti. Þessi regla er í samræmi við ákvæði frönsku stjórnarskrárinnar sem áður hefur verið vikið að. Engin fyrirvari á þessa leið er hins vegar í þýsku stjórnarskránni, enda á það ákvæði fyrst og fremst við um hinn bindandi hluta hins almenna þjóðaréttar (jus cogens).

Í skýringunum er áréttað að í tilvísun ákvæðisins til þess að reglur þjóðaréttar séu „hluti landsréttar“ felist að einkaaðilar geti byggt rétt á þessum reglum fyrir dómstólum með sama hætti og öðrum landslögum. Með þessu er hins vegar ekki tekin afstaða til þess hvort regla sé þess efnis og þess eðlis að hún geti orðið grundvöllur réttar og skyldu án sérstakrar innleiðingar. Fram kemur að mat á þessu, þ.e. beinni réttarverkan, sé háð mati dómstóla, án þess að fram komi nánari leiðbeiningar um það mat. Hér má bæta við að þótt umrætt mat geti vissulega verið vandasamt er um að ræða efni sem ítarlega hefur verið rannsakað í erlendum rétti. Þá dómaframkvæmd erlendra dómstóla verið til stuðnings þegar skorið er úr beinni réttarverkan samnings. Íslenskir dómstólar myndu þó augljóslega eiga lokaorðið um hvort regla þjóðaréttar gæti haft beina réttarverkan að íslenskum rétti eða ekki.

Í skýringum stjórnlaganefndar er tekið fram að reglur þjóðaréttar gætu, án lögfestingar, lagt skyldu á herðar einstaklingum. Hér er rétt að hafa í huga að ákvæðið byggir á þeirri forsendu að við fullgildingu þjóðréttarsamninga verði fylgt sambærilegum reglum og við lagasetningu. Ekki er því um það að ræða að slakað sé á kröfum til setningar og birtingar reglna sem ætlað er að leggja skyldur á herðar borgurunum. Einnig er tekið fram að með þessu sé ekki haggað kröfum stjórnarskrár til refsiheimilda, sbr. nú 69. gr. stjskr. Af þessum kröfum leiðir meðal annars að reglur þjóðaréttar geta ekki verið sjálfstæð refsiheimild heldur þarf þar ávallt til sett lög. Með hliðsjón af öðrum lagaáskilnaðarreglum íslensks stjórnskipunarréttar verður að telja ljóst að þjóðaréttur gæti einungis í mjög óverulegum mæli lagt skyldur á herðar þegnunum án innleiðingar með lögum.

Um forgang þjóðréttarreglna er í skýringum stjórnlaganefndar vísað til sambands almennra laga og stjórnlaga. Reglur sem gengju gegn reglu þjóðaréttar yrðu þannig að vettugi virðandi með sambærilegum hætti og reglur sem gengju gegn stjórnlögum, hvort sem þær hefðu verið settar fyrir eða eftir fullgildingu þjóðréttarsamnings. Hins vegar segir að ekki sé um að ræða neinn forgang þjóðréttarreglna gagnvart stjórnarskrá.

Í 2. mgr. hugmyndar stjórnlaganefndar koma fram umtalsverðar tilslakanir á sjálfvirku gildi og forgangi þjóðréttarreglna. Samkvæmt ákvæðinu er þannig hægt að undanskilja þjóðréttarsamninga sjálfkrafa gildi og forgangi, bæði þá samninga sem gerðir hefðu verið fyrir gildistöku nýrrar stjórnarskrá svo og þá sem síðar yrðu gerðir. Ákvæðið felur það í sér að forræði Alþingis á gildi þjóðréttarreglna að landsrétti er verulegt (Alþingi fer auðvitað með lykilhlutverk við fullgildingu þjóðréttarsamninga). Hér ber þó að hafa í huga að hafi samningur verið fullgiltur án fyrirvara getur Alþingi ekki síðar fellt réttaráhrif hans úr gildi með lögum heldur þyrfti til þess stjórnarskrárbreytingu. Að þessu leyti er ákvæðinu beinlínis ætlað að þrengja stjórnskipulega heimild Alþingis til lagasetningar.

Að því er snertir samninga sem gerðir hafa verið fyrir gildistöku nýrrar stjórnarskrár er gert ráð fyrir því að unnt sé að undanskilja þá sjálfvirku gildi með almennum lögum. Ljóst er af ákvæðinu að ætlast er til að slík undanþága komi skýrlega fram í lögum. Það kæmi því vart til greina að „túlka“ lög, sem væru andstæð fullgiltum þjóðréttarsamningi, á þá leið að lögin „undanskildu“ samning sjálfkrafa gildi og forgangi. Á pólitískum vettvangi þyrfti auðvitað að færa rök að því hvers vegna ákveðið væri að undanskilja samning sjálfkrafa gildi og forgangi. Með þessum hætti mætti færa að því rök að ákvæðið hefði í för með sér almenna styrkingu stöðu þjóðaréttar jafnvel þótt fyrir hendi væri nægilegur sveigjanleiki til að taka á sérstökum aðstæðum.31

VI. Tillaga Stjórnlagaráðs

Í tillögu Stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár er svohljóðandi ákvæði að finna í 112. gr.:

Öllum handhöfum ríkisvalds ber að virða mannréttindareglur sem bindandi eru fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.

Alþingi er heimilt að lögfesta alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga og ganga þeir þá framar almennum lögum.

Í skýringum Stjórnlagaráðs segir að með greininni sé leitast við að draga fram annars vegar að alþjóðlega skuldbindandi mannréttindareglur séu virkar í innlendum rétti sem og að öllum handhöfum ríkisvalds beri að tryggja virkni þeirra og framkvæmd og hins vegar að gera íslenskum stjórnvöldum fært að halda vernd mannréttinda, umhverfis og náttúru í takt við þróun á alþjóðavettvangi „án þess að framselja vald til stjórnarskrárgjafar úr landi.“ Í 2. mgr. 112. gr. tillögu Stjórnlagaráðs er hins vegar gengið lengra með því að heimilað er „að lögfesta alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga og ganga þeir þá framar almennum lögum.“ Í skýringum Stjórnlagaráðs kemur fram að hér sé gert ráð fyrir þeim möguleika að „alþjóðlegar mannréttindareglur fái bein réttaráhrif með stjórnarskrárgildi“. Vísað er í valkost stjórnlaganefndar (sbr. dæmi B) þar sem gert var ráð fyrir því að alþjóðlegir mannréttindasáttmálar nytu stjórnarskrárverndar. Segir að tillaga Stjórnlagaráðs sé byggð á þessari hugmynd en gangi þó skemur. Þær ástæður sem Stjórnlagaráð færir fyrir þessari breytingu eru áhugaverðar fyrir margra hluta sakir.32 

Stjórnlagaráð vísar til þess að það hafi talið jákvætt að hafa þann möguleika virkan að mannréttindareglur fái stjórnarskrárstöðu „en eftir að hafa ráðfært sig við sérfræðinga á sviði stjórnskipunar- og þjóðaréttar taldi það að með því væri verið að framselja ekki eingöngu löggjafarvald heldur stjórnarskrárgjafarvald.“ Þá er vísað til þess að slíkt ákvæði (þ.e. ákvæði samkvæmt tillögu Stjórnlagaráðs) gæti haft í för með sér réttaróvissu. Ráðið vísar til þess að samkvæmt 2. mgr. sé gert ráð fyrir að „alþjóðlegar mannréttindareglur verði »lex superior«, þ.e. gangi framar almennum lögum, án þess þó að þær verði stjórnarskrárverndaðar“. Þá segir að þetta sé í samræmi við framkvæmd í Noregi (sbr. 110. gr. c í norsku stjórnarskránni) þar sem löggjafinn geti innleitt alþjóðlega mannréttindasáttmála í mannréttindabálk og verði þeir þá rétthærri öðrum lögum án þess að hafa sömu réttarstöðu og stjórnarskráin.33 Segir að með þessu móti telji Stjórnlagaráð tryggt „að stjórnarskrárgjafarvaldið haldist áfram hjá innlendum aðilum og að dregið verði úr réttaróvissu hjá almenningi.“

Að síðustu er vitnað til þess að „sérfræðingar“ hafi mætt á fund Stjórnlagaráðs og þá verið rætt um að tillaga stjórnlaganefndar gengi of langt og skapaði mögulega réttaróvissu, auk þess sem í greininni fælist töluvert framsal stjórnarskrárgjafarvalds. Stjórnlagaráð hafi skoðað „bæði norska og þýska fyrirkomulagið í þessu ljósi og taldi sjónarmið sérfræðinganna traust.“ Greinin hafi því verið lögð fram í þessari mynd.34

VII. Athugasemdir við tillögu Stjórnlagaráðs

Fyrri málsgrein 112. gr. tillagna Stjórnlagaráðs er orðrétt í samræmi við hugmyndir stjórnlaganefndar (sbr. bæði dæmi A og B í skýrslu stjórnlaganefndar). Af skýrslu stjórnlaganefndar er ljóst að nefndin taldi ekki að ákvæðið leiddi til neins konar sjálfkrafa gildis eða forgangs alþjóðlegra mannréttindareglna. Í skýringum Stjórnlagaráðs eru hins vegar ekki tekin af tvímæli um þetta atriði. Þegar ákvæði Stjórnlagaráðs (og stjórnlaganefndar) er skoðað nánar, má vakna spurningar um beina réttarverkan. Má hugsanlega skýra ákvæðið á þá leið að einstaklingur eða lögaðili geti borið fyrir sig, fyrir dómi, að handhafi opinbers valds hafi ekki virt „mannréttindareglur sem bindandi eru fyrir ríkið að þjóðarétti“? Slík staða gæti t.d. komið upp við stjórnvaldsákvarðanir eða aðra beitingu laga af hálfu handhafa ríkisvalds. Ef ákvæðið er túlkað með þeim hætti að skylda „allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindareglur“ skapi samsvarandi rétt til handa borgurunum jafngildir það auðvitað einhvers konar beinni réttarverkan. Þegar öllu er á botninn hvolft er orðalag ákvæðisins því ekki fyllilega skýrt með tilliti til þessa lykilatriðis.

Í skýringu Stjórnlagaráðs kemur ítrekað fyrir að ráðið vilji – „eftir að hafa ráðfært sig við sérfræðinga“ – tryggja að „stjórnarskrárvaldið haldist hjá innlendum aðilum“ en einnig er lýst áhyggjum af réttaróvissu.35 Á þessum grundvelli virðist ráðið telja sig knúið til þess að hafna ákvæði um sjálfvirkt gildi og forgang alþjóðlegra mannréttindareglna (eða þjóðaréttar) í stjórnarskrá. Þetta er óneitanlega athyglisverð röksemdafærsla fyrir ýmissa hluta sakir. Ákvæði í stjórnarskrá um sjálfvirk áhrif og forgang þjóðréttarreglna felur vissulega í sér að „erlendum reglum“ er veitt staða æðri laga (lex superior). Þessi staða þjóðréttarreglnanna byggist hins vegar á íslenskri stjórnarskrá sem er á forræði hins íslenska stjórnarskrárgjafa (ekki erlendra aðila). Hinn íslenski stjórnarskrárgjafi getur hvenær sem er afnumið þessa reglu eða þá sett aðrar stjórnskipunarreglur sem ganga henni framar. Réttaráhrif þjóðréttarreglna eru m.ö.o. algerlega grundvölluð á innlendri heimild stjórnskipunarréttar sem íslenskur stjórnarskrárgjafi hefur með engum hætti afsalað sér forræði yfir. Tal um „framsal stjórnarskrárvalds“ er þannig úr lausu lofti gripið og tilvísanir til ráðgjafar sérfræðinga hljóta að vekja upp spurningar um hvort aðbúnaður Stjórnlagaráðs í þessu efni hafi verið viðhlítandi.

Áhyggjur Stjórnlagaráðs af „framsali stjórnarskrárvalds“ eru einnig sérstæðar með hliðsjón af því að tillaga ráðsins sjálfs gerir ráð fyrir því að við lögfestingu sáttmála á sviði mannréttinda og umhverfismála „gangi þeir framar almennum lögum“ og „verði »lex superior«, þ.e. gangi framar almennum lögum, án þess þó að þeir verði stjórnarskrárverndaðir“. Hér yrði því ekki um neina venjulega lagasetningu að ræða sem hinn almenni löggjafi heldur forræði sínu yfir, heldur öllu fremur setningu reglna sem eingöngu verða felldar úr gildi eða breytt með setningu stjórnlaga. Rifja má upp að sú tillaga sem Stjórnlagaráð taldi að fæli í sér „framsal stjórnarskrárvalds“ gerði ráð fyrir því að þjóðréttarreglur öðluðust forgang eftir fullgildingu sem lyti sambærilegum meginreglum og lagasetning. Stjórnlagaráð gerir hins vegar ráð fyrir því að þessi forgangur komi til við lögfestingu í stað fullgildingar. Erfitt er að henda reiður á því hvernig ráðið kemst að þeirri niðurstöðu að fyrri tillagan hafi í för með sér framsal stjórnarskrárvalds og réttaróvissu andstætt þeirri síðari.

Að frátöldum framangreindum atriðum er ýmislegt við framsetningu tillögu Stjórnlagaráðs að athuga. Í fyrsta lagi orkar það tvímælis að kveða á um „heimild Alþingis til að lögfesta alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga“. Löggjafinn hefur í krafti almennra valdheimilda sinna heimild til að lögfesta hvers kyns þjóðréttarsamninga. Því er það til þess fallið að valda miskilningi að tiltaka slíka heimild sérstaklega um mannréttindi og umhverfismál. Lagfæring á þessum annmarka er þó auðveld (t.d. að mæla fyrir um „þegar Alþingi lögfesti alþjóðlega mannréttindasáttmála“). Í annan stað er óhjákvæmilegt að benda á að hugtökin „mannréttindi“ og „umhverfi“ eru óákveðin. Auðsýnt er að deilt yrði um hvaða samningar fullnægja skilyrðum til að teljast „mannréttindasáttmálar og umhverfissamningar“ þannig að heimilt sé að tryggja þeim forgang samkvæmt ákvæðinu. Tæplega verður því séð að „dregið verði úr réttaróvissu hjá almenningi“ með því fyrirkomulagi sem hér er um að ræða. Að síðustu verður ekki hjá því komist að telja ákveðna lagalega mótsögn fólgna í því að gera ráð fyrir því að tiltekin „lög geti gengið framar lögum“ án þess að teljast stjórnarskrárvernduð, líkt og segir í skýringunum. Ákvæði í almennum lögum um forgang gagnvart öðrum almennum lögum eru vissulega kunnugleg, t.d. frá Noregi, en það flækir málið þegar þau er að finna í stjórnarskrá.36

Þrátt fyrir framangreinda annmarka, sem að verulegu leyti sýnast byggjast á misskilningi og skorti á lögfræðilegri ráðgjöf, felur tillaga Stjórnlagaráðs í sér viðleitni í þá átt að styrkja stöðu þjóðréttarreglna á sviði mannréttinda og umhverfismála. Í fyrsta sinn í íslenskri stjórnskipunarsögu er þannig gert ráð fyrir forgangi þjóðréttarreglna gagnvart almennum lögum í stjórnarskrá. Útfærsla þessa almenna stefnumiðs í tillögum Stjórnlagaráðs þarfnast hins vegar lagfæringar.

VIII. Staða þjóðaréttar að stjórnlögum og fullveldi ríkisins

Í skýringum Stjórnlagaráðs verður óneitanlega vart þess misskilnings að sjálfkrafa gildi og forgangur þjóðréttarreglna feli með einhverjum hætti í sér framsal ríkisvalds. Með þessu er ruglað saman reglum sem lúta að aðild íslenska ríkisins að þjóðréttarreglum og reglum um gildi og stöðu þessara reglna að landsrétti.

Í fullveldi íslenska ríkisins felst að ríkið ræður því að meginstefnu sjálft hvort það tekst á herðar skuldbindingar samkvæmt þjóðréttarsamningum, líkt og vikið var að í upphafi. Um það hvernig ríkið gerist aðili að þjóðréttarsamningi gilda reglur stjórnskipunar ríkisins, þ.á m. hvernig ríkið samþykkir (fullgildir) þjóðréttarsamninga. Samkvæmt íslenskri stjórnskipun þarf t.d. samþykki Alþingis við samningum sem hafa fólgið í sér „afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef samningarnir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins“, sbr. 21. gr. stjskr.37 Það getur verið umdeilanlegt hvort ríki má yfirhöfuð gera þjóðréttarsamning tiltekins efnis samkvæmt stjórnskipun sinni. Í íslenskri stjórnarskrá hafa t.d. ekki verið fyrir hendi neinar reglur um aðild ríkisins að þjóðréttarsamningum sem hafa fólgið í sér framsal ríkisvalds. Í framsali ríkisvalds felst að einhverjum af heimildum ríkisins, þ.e. löggjafar-, framkvæmdar- eða dómsvaldi, eru fengnar í hendur öðrum aðila, venjulega alþjóðlegri stofnun. Þessi aðili fær þá með einhverjum hætti vald til þess að setja reglur sem eiga að gilda (sjálfkrafa) innan íslenskrar lögsögu, framfylgja þessum reglum og/eða dæma um réttindi og skyldur manna samkvæmt efni þeirra svo réttaráhrif hafi að landslögum.

Spurningin um það hvaða gildi þjóðréttarregla á að hafa að íslenskum rétti rís ekki fyrr en íslenska ríkið er þegar orðið bundið af reglu þjóðaréttar (venjulega með fullgildingu þjóðréttarsamnings) og gildir þá einu hvort reglan hefur í för með sér framsal valds eða ekki. Ákvæði um sjálfkrafa gildi og forgang þjóðréttarreglna hefur hins vegar engin áhrif á það hvaða reglur binda íslenska ríkið eða hvernig það tekst á herðar skuldbindingar að þjóðarétti. Um það gilda fyrrnefndar reglur um fullgildingu þjóðréttarsamninga. Spurningin um sjálfkrafa gildi og forgang lýtur að því hvaða­stöðu reglur, sem þegar­ eru­ bindandi fyrir ríkið, eiga hafa að landsrétti. Spurningin um framsal ríkisvalds lýtur hins vegar að heimildum ríkisins til að gera þjóðréttarsamninga ákveðins efnis. Spurningin um hvort eðlilegt sé að stjórnarskráin heimili framsal ríkisvalds og þá með hvaða hætti er þannig mál sem er í raun ótengt spurningunni um gildi og stöðu þjóðaréttar að landsrétti.

Með því að kveða á um gildi og forgang þjóðréttarreglna í stjórnarskrá er forræði á þessu atriði tekið úr höndum hins almenna löggjafa og það falið stjórnarskrárgjafanum. Þetta þýðir að hinn almenni löggjafi á ekki lengur um það sjálfdæmi hvort reglurnar gildi að landsrétti, hvernig þær gildi eða hvort þær skuli felldar úr gildi. Í þessu felst hins vegar ekkert framsal ríkisvalds enda er stjórnarskrárgjafinn jafn mikill hluti íslenska ríkisins og hinn almenni löggjafi. Raunar er skerðing á forræði hins almenna löggjafa yfir gildi þjóðréttarreglna mun minni en ráða má af þessari lýsingu þar sem sú stofnun sem fer með löggjafarvald fer venjulega með úrslitavald við gerð og samþykkt þjóðréttarsamninga. Hér má rifja upp að samkvæmt hugmynd stjórnlaganefndar var gert ráð fyrir því að Alþingi gæti við samþykkt heimildar til fullgildingar gert fyrirvara við sjálfkrafa gildi og forgang þjóðréttarreglna. Að þessu verður vikið aftur í niðurlagi.

IX. Er þörf á sérstöku stjórnarskrárákvæði um gildi þjóðaréttar?

Núgildandi réttarreglur um samband lands- og þjóðaréttar geta tæplega talist mjög skýrar, sérstaklega að því er snertir stöðu alþjóðlegra mannréttinda.38 Þótt stjórnarskrárákvæði um þetta efni yrði óhjákvæmilega tilefni ákveðinna álitamála, einkum viðvíkjandi skilyrði beinnar réttarverkunar, verður ekki séð að við þetta yrði stigið skref í átt til réttaróvissu. Mun frekar væri með þessu sambandi lands- og þjóðaréttar slegið föstu í eitt skipti fyrir öll og íslenskum þegnum fengin þau skilaboð að þær reglur sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fylgja á alþjóðavettvangi geti milliliðalaust verið grundvöllur réttinda þeirra fyrir dómstólum. Það er sannfæring mín að sú meginregla sé ekki aðeins nægilega skýr og skiljanleg – hún er einnig í samræmi við réttarvitund flestra Íslendinga.39

Á þjóðfundi 2010 kom skýrt fram það sjónarmið að Ísland skuli taka virkari þátt í alþjóðlegri samvinnu, stuðla að friði og virða alþjóðlega mannréttindasáttmála.40 Í ákvæði um gildi og forgang þjóðaréttar í stjórnarskrá fælist óbein yfirlýsing um hollustu við alþjóðlegar skuldbindingar ríkisins. Ég tel slíka hollustu við þjóðarétt samræmast vel stöðu Íslands sem smáríkis sem reiðir sig á lög og rétt í samskiptum ríkja og hafnar valdbeitingu að geðþótta. Einnig má færa að því rök að gildi og forgangur þjóðréttarreglna leiði til þess að yfirvöld takist á hendur alþjóðlegar skuldbindingar af fullri alvöru, viðbúin því að þessar skuldbindingar kunni að skapa tafarlausan rétt og skyldu að landslögum.

Sjálfkrafa gildi þjóðaréttar styrkir réttarstöðu einstaklinga og lögaðila með því að þeir geta byggt rétt beint á reglum þjóðaréttar fyrir íslenskum dómstólum að fullnægðum skilyrðum um beina réttarverkan. Sumum reglum þjóðaréttar, t.d. mannréttindareglum, er beinlínis ætlað að vernda þegnana og tryggja þá gegn athöfnum opinberra aðila. Stjórnarskrárvernd þjóðaréttareglna samræmist því vel þeirri þróun þjóðaréttar að láta sig hagsmuni einstaklinga varða í auknum mæli. Því mætti jafnvel halda fram að slíkt gildi og forgangur gagnvart almennum lögum sé nauðsyn þegar þjóðréttarreglur kveða á um réttindi einstaklinga og lögaðila.

Það er erfiðleikum bundið að skilgreina ákveðin svið þar sem þjóðréttarreglur eiga að hafa þessa þýðingu, en útiloka önnur. Þar sem þjóðréttarreglum verður ekki beitt að landsrétti nema þær fullnægi skilyrðum um beina réttarverkan má einnig halda því fram að þetta sé vart nauðsynlegt. Einungis þær þjóðréttarreglur sem lúta beint að hagsmunum einstaklinga geta þannig orðið grundvöllur réttar og skyldu borgaranna að landsrétti. Bein réttarverkan kemur því fyrst og fremst til greina á sviðum þar sem þjóðréttarreglur mæla fyrir um réttindi einstaklinga og lögaðila. Sú nálgun að einskorða beina réttarverkan við ákveðin svið (stundum nefnd „sektormónismi“) styðst þannig við umdeilanleg málefnaleg rök. Að mínu mati er því full ástæða til að kveða á um stöðu þjóðréttarreglna almennt, en ekki aðeins á sviði mannréttinda- og umhverfismála, líkt og tillaga stjórnlaganefndar gerir ráð fyrir.

Það sjónarmið hefur komið fram að sjálfvirkt gildi þjóðaréttar muni létta þrýstingi af stjórnvöldum og löggjafanum við að innleiða þjóðréttarreglur og þannig leiða til þess að staða þessara reglna verði lakari þegar allt komi til alls.41 Hafa ber í huga að í hugsanlegri beinni réttarverkan þjóðréttarreglna felst að einstaklingur eða lögaðili getur byggt rétt á reglu fyrir dómstólum án tillits til athafna eða athafnaleysis stjórnvalda og löggjafans. Þetta úrræði felur þannig í sér nýtt úrræði borgaranna gagnvart stjórnvöldum og aukið aðhald af þeirra hálfu. Að mínu viti er það langsótt að þetta muni leiða til þess að virk áhrif þjóðréttarreglna, t.d. mannréttindareglna, að íslenskri réttarskipan minnki.

Meginspurningin viðvíkjandi stjórnarskrárákvæði um gildi og forgang þjóðréttarreglna lýtur að mínu mati að stöðu og hlutverki Alþingis. Í fyrsta lagi er ljóst að fái þjóðréttarreglur sjálfkrafa gildi að landsrétti við fullgildingu þjóðréttarsamnings jafngildir fullgilding ekki aðeins lagasetningu heldur setningu reglna sem hafa forgang gagnvart almennum lögum. Af þessu leiðir að sú aðferð sem viðhöfð er við fullgildingu þjóðréttarsamnings verður að vera a.m.k. jafnvönduð og við almenna lagasetningu. Sama á við um birtingu þjóðréttarsamnings, möguleika til að vísa honum til þjóðaratkvæðis, o.s.frv.42 Með forgangi gagnvart almennum lögum öðlast þjóðréttarreglur ekki fyllilega stöðu stjórnlaga, enda víkja þær allt að einu fyrir ákvæðum stjórnarskrár. Því sýnist tæplega nauðsynlegt að fullgilding þjóðréttarsamnings fái fyllilega sömu meðferð og setning stjórnlaga. Það er hins vegar sjálfstæð pólitísk spurning hvers konar meðferð rétt er að fullgilding þjóðréttarsamninga sæti, t.d. hvort og hvenær rétt sé að bera fullgildingu þjóðréttarsamninga undir þjóðaratkvæði. Það efni er hins vegar ekki til umfjöllunar hér. 

Í annan stað má spyrja hvort hagsmunum sé stefnt í hættu með því að afnema heimild Alþingis til að setja síðar reglur sem ganga gegn alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins. Þótt svarið við þeirri spurningu kunni almennt séð að vera neikvætt verður hér sem endranær að hafa í huga óvenjulegar og ófyrirséðar aðstæður.43 Davíð Þór Björgvinsson vísar til þess að á alþjóðavettvangi hafi stærri þjóðir meiri áhrifamátt og þar með kunni að vera rökrétt fyrir smærri ríki að veita þjóðaréttarreglum ekki beint inn í réttarkerfi sín. Líkt og Davíð bendir sjálfur á snýr þessi röksemd þó frekar að fullgildingu alþjóðaskuldbindinga en ekki að réttaráhrifum þjóðréttarreglna að landsrétti.44 Hér má rifja upp að í hugmynd stjórnlaganefndar er Alþingi heimilað að undanskilja þjóðréttarsamning sjálfkrafa gildi og forgangi. Í tillögunni er þannig komið til móts við sjónarmið um nauðsyn á sveigjanleika í samskiptum Íslands við önnur ríki og alþjóðasamfélagið. Þrátt fyrir undantekningar sem Alþingi kynni að gera á þessum grundvelli stæði eftir meginreglan um sjálfkrafa gildi og forgang. Því má heldur ekki gleyma að ætíð væri hægt, sem örþrifaráð, að fella reglur þjóðaréttar úr gildi að landsrétti eftir þeim reglum sem gilda um breytingu á stjórnarskrá eða veita löggjafanum sérstaka stjórnskipulega heimild til slíkra ráðstafana.

Svo sem bent er á í skýrslu stjórnlaganefndar myndi sjálfvirkt gildi þjóðaréttar í sumum tilvikum fela í sér hagræði við innleiðingu þjóðréttarreglna. Ég tel þó rétt að gera ekki of mikið úr ætluðu tæknilegu hagræði af slíku ákvæði. Jafnan þarf að huga að innleiðingu og framkvæmd þjóðréttarreglna án tillits til þess hvort þær muni hafa sjálkrafa gildi eða ekki. Að því er snertir reglur sem ótvírætt hafa beina réttarverkan, t.d. ýmsar reglur í mannréttindasáttmálum, væri þó ljóst að þörf fyrir innleiðingu með tilvísun yrði ónauðsynleg (sbr. t.d. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu). Eftir stæði þó ætíð þjóðaréttarleg skylda ríkisins til að veita þessum reglum virk áhrif í réttarskipun sinni, eftir atvikum með lagasetningu.

Í hnotskurn má segja að staða þjóðarétttar að íslenskum rétti, einkum alþjóðlegra mannréttindasáttmála, hafi styrkst á undanförnum áratugum, jafnvel svo að tilteknum alþjóðlegum mannréttindareglum hefur verið lýst sem „stjórnarskrárígildi“ á grundvelli lagasetningar, stjórnarskrárbreytinga og dómaframkvæmdar. Þær almennu reglur sem nú gilda eru þó að mörgu leyti óljósar og fullt tilefni sýnist til að taka skýra afstöðu til þessa mikilvæga atriðis í þeirri endurskoðun íslensku stjórnarskrárinnar sem nú fer fram. Þar tel ég veigamikil rök mæla með því að meginreglu um sjálfkrafa gildi og forgang reglna, sem binda íslenska ríkið að þjóðarétti, sé slegið fastri. Tillaga stjórnlaganefndar um almennt ákvæði í stjórnarskrá sem miðar að því að sáttmálar um mannréttindi og umhverfismál öðlist gildi og forgang gagnvart almennum lögum er ekki hafin yfir gagnrýni. Þeir annmarkar sem eru á tillögunni eru hins vegar lærdómsríkir. Tillagan hlýtur að hvetja til frekari greiningar á þeim álitamálum sem hér er um að ræða svo og almennrar umræðu um hvernig við viljum að stöðu þjóðaréttar sé háttað að íslenskum lögum. Að þessu leyti markar tillagan tímamót og er gagnlegur grundvöllur frekari umræðu þetta mikilvæga efni. 

Neðanmálsgreinar

1. Ítarlegustu umfjöllun um þessar kenningar á íslensku er að finna hjá Davíð Þór Björgvinssyni, Lög­ skýringar­–­Kenningar,­aðferðir­og­sjónarmið­við­skýringu­og­beitingu­laga, Reykjavík 2009, bls. 251- 257. Sjá einnig eftir sama höfund: Þjóðaréttur­og­íslenskur­landsréttur­(handrit til kennslu), Reykjavík 2003, 3. kafli. 

2. Sjá t.d. L. Wildhaber og S. Breitenmoser, „The Relationsship between Customary International Law and Municipal Law in Western European Countries“, Zeitschrift­für­ausländisches­öffentliches­Recht­und­ Völkerrecht, 48 bindi [1988], bls. 163 o.áfr. (bls. 166). Sjá einnig Gunnar G. Schram, Ágrip­af­þjóðarétti, Reykjavík 1986, bls. 16-17.

3.  Sjá t.d. L. Wildhaber og S. Breitenmoser, áður tilv., bls. 164 og 169-170. Hér má einnig almennt vísa til reglunnar um að samninga beri að halda og efna í góðri trú, sbr. 26. gr. Vínarsamnings um þjóðréttarsamninga frá 1969.

4. Hér má t.d. vísa til greinar VI. í stjórnarskrá Bandaríkjanna 1787 þess efnis að þjóðréttarsamningar séu meðal æðstu laga landsins. 

5, Hér er vísað til laga nr. 90/2010 um stjórnlagaþing, skýrslu stjórnlaganefndar 24. febrúar 2011 og tillagna Stjórnlagaráðs 29. júlí sama ár. 

6. Sbr. 53. gr. Vínarsamningsins um þjóðréttarsamninga frá 1969.

7. Það fer mjög eftir efni og eðli hverrar þjóðaréttarreglu fyrir sig hvort hún telst hafa beina réttarverkan. Að ESB-rétti hafa þróast ítarleg viðmið um þetta efni. Sjá t.d. um EES-reglur, Sigurð Líndal og Skúla Magnússon, Réttarkerfi­ Evrópusambandsins­ og­ Evrópska­ efnahagssvæðisins­ –­ Megindrættir, Reykjavík 2011, IV. kafla. 

8. Sjá t.d. um EES-reglur, Sigurð Líndal og Skúla Magnússon, Réttarkerfi­Evrópusambandsins­og­Evrópska­ efna­hagssvæðisins­–­Megindrættir, áður tilv., bls. 170 o.áfr.

9. Tvíeðliskenningin er almennt talin eiga við um öll Norðurlöndin. Í Noregi gengu þó dómar eftir síðari heimstyrjöld sem taldir voru til marks um eineðli og þar hefur einnig verið sterkari tilhneiging til þess að veita þjóðarétti bein áhrif á ákveðnum sviðum (sektormónismi). Sjá t.d. umfjölllun hjá Johs. Andenæs, Statsf­orfatningen­i­Norge, Oslo 1997, bls. 5-8. Sænskur réttur var lengi vel talinn óskýr um hvort og að hvaða marki þjóðaréttarreglur hefðu þar beina réttarverkan.

10. Sjá t.d. almenna umfjöllun Hafsteins Dans Kristjánssonar, „Stjórnskipuleg lögmætisregla“, Úlfljótur 2009, 62. árg., 4. tbl. bls. 421-494. 

11. Hugtakið „líkindaregla“ er almennt ekki notað í íslenskri réttarframkvæmd þótt finna megi dóma sem heimfæra megi til hugtaksins (sjá t.d. Davíð Þórs Björgvinsson, Lögskýringar, áður tilv., bls. 259 o.áfr.). Hugtakið er hins vegar almennt viðtekið í norskum og dönskum rétti og þá aðgreint frá sjónarmiðinu um að skýra beri landsrétt til samræmis við þjóðarétt. Sjá t.d. Davíð Þór Björgvinsson, Þjóðaréttur­ og­ íslenskur­landsréttur­(handrit til kennslu), áður tilv., bls. 28 og bls. 33.

12.  Sbr. einkum dóma í dómasafni Hæstaréttar 1990, bls. 2 (aðskilnaðardómur) og dómasafni 1992, bls. 174 (dómtúlksdómur).

13. Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar, áður tilv., bls. 284.

14. Sigurður Líndal, Um­lög­og­lögfræði,­Reykjavík 2002, bls. 85. Hafsteinn Þór Hauksson fjallar ítarlega um þetta efni í „Stjórnarskrárhyggja og stjórnarskrárígildi alþjóðlegra mannréttindasáttmála“, Úlfljótur 2004, 57. árg., 4. tbl., bls. 501 o.áfr. 

15. Ólafur Jóhannes Einarsson fjallar ítarlega um bókun 35 við EES-samninginn og 3. gr. EES-laganna í „Bókun 35 og staða EES-samningsins að íslenskum rétti“, Tímarit­lögfræðinga 2007, 57. árg., 4. tbl. bls. 371 o.áfr. Ég hef haldið því fram að sjálfstætt gildi bókunar 35 með hliðsjón af almennum reglum þjóðaréttar sé í raun takmarkað. Ég hef einnig bent á að jafnvel þótt kveðið sé á um forgang í almennum lögum, sé ekki hægt að binda hendur hins almenna löggjafa til framtíðar. Munurinn á forgangsreglu og lögskýringareglu er því minni en sýnist í fyrstu. Sjá Sigurð Líndal og Skúla Magnússon, Réttarkerfi­ Evrópusambandsins­og­Evrópska­efnahagssvæðisins­–­Megindrættir, Reykjavík 2011, bls. 176-177.

16. Í hrd. 15. maí 2003 í máli nr. 477/2002 (virðisaukaskattur á bækur) var dæmt um ákvæði í lögum sem mæltu fyrir um 24,5% virðisaukaskatt af tollverði innfluttra bóka, en 14% virðisaukaskatt á innlendar bækur, sbr. þágildandi 6. tl. 14. gr. laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt. Í málinu lá fyrir ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins um að skattalagningin væri andstæð EES-samningnum (Hörður Einarsson, mál nr. E-1/01, EFTA Court Reports [2002] 1). Með vísan til 3. gr. EES-laganna var talið að ákvæði 2. mgr. 14. gr. EES-samningsins um bann við skattlagningu bæri að skýra sem sérreglu gagnvart eldri reglu virðisaukaskattslaga sem gengi framar. Dómurinn gefur líklega vísbendingu um að íslenskir dómstólar séu tilbúnir að ganga býsna langt í átt að einsleitni á grundvelli lögskýringar. 

17.  Sjá ítarlega umfjöllun Bjargar Thorarensen, Stjórnskipunarréttur­–­Mannréttindi, Reykjavík 2008.

18.  Í svissnesku stjórnarskránni er t.d. áréttað að kantónum og sambandsríkinu beri að virða þjóðarétt, sbr. 5. gr. stjórnarskrárinnar frá 1999.

19. Tillögu borgara (100.000 manns) um endurskoðun svissnesku stjórnarskrárinnar ber að hafna ef hún er talin stríða gegn bindandi reglum almenns þjóðaréttar, sbr. 3. mgr. 139. gr. svissnesku stjórnarskrárinnar frá 1999.

20. Sbr. t.d. 95. gr. finnsku stjórnarskrárinnar frá 1999: „The provisions of treaties and other international obligations, in so far as they are of a legislative nature, are brought into force by an Act. Otherwise, international obligations are brought into force by a Decree issued by the President of the Republic. [/] A Government bill for the bringing into force of an international obligation is considered in accordance with the ordinary legislative procedure pertaining to an Act. However, if the proposal concerns the Constitution or a change to the national territory, the Parliament shall adopt it, without leaving it in abeyance, by a decision supported by at least two thirds of the votes cast. [/] An Act may state that for the bringing into force of an international obligation its entry into force is provided by a Decree. General provisions on the publication of treaties and other international obligations are laid down by an Act.“ 

21. Sjá t.d. yfirlit í L. Wildhaber og S. Breitenmoser, áður tilv., sem þó er nokkuð komið til ára sinna.

22. Sbr. 94. gr. hollensku stjórnarkskrárinnar frá 2008: „Statutory regulation in force within the Kingdom shall not be applicable if such application is in conflict with provisions of treaties or of resolutions by international institutiions that are binding on all persons.“

23. Sbr. 55. gr. frönsku stjórnarskrárinnar (1958): „Treaties or agreements duly ratified or approved shall, upon publication, prevail over Acts of Parliament, subject, with respect to each agreement or treaty, to its application by the other party.“ Þjóðréttarsamningar hafa ekki verið taldir til stjórnlaga (fr. bloc de constitutionalité) og franski stjórnlagadómstóllinn hefur hafnað því að taka afstöðu til samrýmanleika laga og þjóðréttarsamninga. Almennir dómstólar voru hins vegar lengi vel tregir til að fjalla um gildi almennra laga, hvort heldur var gagnvart stjórnlögum eða þjóðréttarsamningum og töldu að una yrði við mat löggjafans sjálfs í þessu efni. Stefnubreyting varð í þessu efni hjá Cour de Cassation árið 1975 í máli Vabre og hjá Conseil d ́Etat árið 1989 í máli Nicolo. Samkvæmt gildandi rétti er litið svo á að bæði almennir og stjórnsýsludómstólar muni víkja til hliðar almennum lögum sem ganga gegn þjóðréttarsamningum sem binda franska ríkið. Sjá François Luchaire, Gérard Conac og Xavier Prétot, La­constitution­de­République­ française­–­Analyses­et­commentaires, París 2009, bls. 1359 o.áfr., einkum bls. 1373.

24. Grein VI. stjórnarskrár bandaríkjanna frá 1787 er svohljóðandi: „Stjórnarskrá þessi og þau lög Bandaríkjanna, sem sett eru í samræmi við hana, og allir milliríkjasamingar, sem gerðir eru í nafni Bandaríkjanna, skulu vera landsins æðstu lög; dómarar allra ríkja skulu af þeim bundnir án tillits til hvort nokkuð í stjórnarskrá eða lögum einhverra ríkja kemur í bága við þau.“ Samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar Bandaríkjanna geta þjóðréttarsamningar ekki haggað stjórnarskrá Bandaríkjanna eða þeim heimildum sem stjórnvöld hafa samkvæmt henni. Sjá einkum Seery­ v.­ United­ States, 127 F. Supp. 601 (Court of Claims, 1955), Diggs­v.­Schultz, 470 F.2d 461 (1972) og Reid­v.­Covert, 354 U.S. 1 (1957). 

25.  25. gr. þýsku stjórnarskrárinnar frá 1949 er svohljóðandi: „Almennar þjóðaréttarreglur eru hluti sambandsréttarins. Þær ganga fyrir lögum og leiða milliliðalaust af sér réttindi og skyldur fyrir íbúa sambandssvæðisins.“ (Þýðing sótt á stjornskipun.is ).

26.  Sbr. 46. gr. Vínarsamnings frá 1969 um þjóðréttarsamninga.

27.  Sjá Horst Dreier o.fl., Grundgesetz­–­Kommentar, Mohr Siebeck 2006, bls. 532 o.áfr. 

28. Rétt er að taka fram að höfundur átti sæti í stjórnlaganefnd. 

29. Skýrsla­Stjórnlaganefndar, 1. bindi, Reykjavík 2011, bls. 211.

30. Orðrétt hljóðar ákvæðið svo: „Öllum handhöfum ríkisvalds ber að virða reglur um mannréttindi sem bindandi eru fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.“ Ljóst er af skýringum stjórnlaganefndar að á ákvæðinu verður ekki byggður réttur af hálfu einstaklinga eða lögaðila. Í dæmi B er hins vegar að finna svohljóðandi viðbótarákvæði: „Mannréttindareglur alþjóðlegra mannréttindasamninga njóta stjórnarskrárverndar þegar þær eru þjóðréttarlega skuldbindandi fyrir íslenska ríkið.“ Í skýringu stjórnlaganefndar er tekið fram að ákvæði á þessa leið kæmi eingöngu til skoðunar ef tillögu um almennt gildi og forgang þjóðaréttarreglna yrði hafnað. Ekki fer á milli mála að umrætt ákvæði er í grundvallaratriðum í samræmi við hugmynd sem Guðmundur S. Alfreðsson hefur sett fram. Sjá „Tillaga um mannréttindi í stjórnarskrá“, Afmælisrit­til­ heiðurs­Gunnari­G.­Schram­sjötugum, Reykjavík 2002, bls. 166 o.áfr. 

31. Skýrsla­stjórnlaganefndar, I. bindi, áður tilv., bls. 165-169. 

32. ­Frumvarp­til­stjórnarskipunarlaga­ásamt­skýringum, Stjórnlagaráð 2011, bls. 197. 

33.  Ljóst er að tilvísun Stjórnlagaráðs til 110. gr. c í norsku stjórnarskránni er byggð á miskilningi. Í umræddri grein er eingöngu áréttuð skylda löggjafans til að innleiða alþjóðleg mannréttindi í norskan rétt með lögum, án þess að um sjálfkrafa gildi eða forgang sé að ræða. Sjá t.d. Arna Fliflet, Grunnloven­ –­ Kommentar­utgave,Oslo2007,bls.467o.áfr.HérmáeinnigvísatildómsHæstaréttarNoregsíRt.1997, bls. 580, þar sem því er slegið föstu að alþjóðlegar skuldbindingar norska ríkisins verði að innleiða með lögum (bls. 594).

34.  Sama tilv. 

35. Frumvarp­til­stjórnarskipunarlaga­ásamt­skýringum, áður tilv., bls. 197. 

36.  Sbr. t.d. 3. gr. laga nr. 2/1992 (lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde) og 3. gr. laga nr. 30/1999 (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett). Þar sem þessi ákvæði eru á forræði hins almenna löggjafa getur hann síðar fellt þau úr gildi eða sett lög sem ganga gegn þeim. Í raun er sá forgangur sem kveðið er á um í lögunum því ekki fortakslaus. Öðru máli myndi hins vegar gegna um forgang sem tryggður væri í stjórnarskrá. Tillögu Stjórnlagaráðs er því vart hægt að jafna til þessara ákvæða norskra laga. 

37. Þetta ákvæði hefur verið túlkað á þá leið að samþykki Alþingis þurfi til samþykkis hvers kyns alþjóðlegra skuldbindinga sem hafa í för með sér lagabreytingar. Í tillögum Stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir orðalags- breytingu á þessu ákvæði án þess að um efnisbreytingu sé að ræða. Um skýringu 21. gr. stjskr. má vísa til „Skýringa við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands“ (Skúli Magnússon, Björg Thorarensen og Páll Þórhallsson ritst.) sem birt er í Skýrslu­Stjórnlaganefndar,­2.­bindi, Reykjavík 2011. Sjá bls. 67 o.áfr. 

38. Umræða um samband lands- og þjóðaréttar á Íslandi hefur verið bundin við ákveðin réttarsvið og þá fyrst og fremst við alþjóðleg mannréttindi auk EES-samningsins. Töluverð lögfræðileg umræða fór þannig fram um stöðu mannréttindasáttmála Evrópu, bæði fyrir og eftir lögfestingu hans með lögum nr. 62/1994. Að því er snertir tillögur um breytingar á reglum íslensks réttar ber án vafa hæst grein Guðmundar S. Alfreðssonar, áður tilv., þar sem lagt er til að í stjórnarskrá séu alþjóðlegar mannréttindareglur sem íslenska ríkið er aðili að látnar njóta stjórnarskrárverndar og þar með forgangs. Davíð Þór Björgvinsson tekur saman ýmis rök með og á móti eineðlis- og tvíeðlisfyrirkomulagi sem tengist vissulega því efni sem hér er til umfjöllunar. Þrátt fyrir þetta verður ekki séð að gerð hafi verið tilraun til almennrar greiningar á hallkvæmni gildandi íslenskra réttarreglna um samband lands- og þjóðaréttar ef frá er talin sú umfjöllun í skýrslu stjórnlaganefndar sem vikið er að í meginmáli. Að þessu leyti er Stjórnlagaráði vorkunn að hafa vaxið í augum að ríða á vaðið með almennar tillögur um sjálfkrafa gildi og forgang þjóðaréttarreglna. 

39. Reynsla mín er sú að það komi almennum borgurum jafnan á óvart að fá vitneskju um að þeir geti ekki byggt beint á alþjóðlegum mannréttindum, sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða, fyrir íslenskum dómstólum.

40. Sjá umfjöllun í III. þætti skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, áður tilv. 

41. Sjá t.d. umræðu í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, áður tilv., bls. 167 o.áfr.

42.  Þetta á ekki aðeins við um meðferð þjóðréttarsamnings hjá Alþingi. Þetta á einnig við um heimildir forseta Íslands til að skjóta málum til þjóðaratkvæðis og aðrar heimildir til að knýja fram þjóðaratkvæði. Þessu til viðbótar kunna svo sérstakar reglur að gilda um þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds, t.d. að því er snertir tilskilinn meirihluta og þjóðaratkvæði. 

43. Fiskveiðisaga Íslands, t.d. stækkun efnahagslögsögunnar, sýnir glöggt að ákvarðanir og athafnir íslenskra stjórnvalda hafa ekki alltaf verið í samræmi við viðtekin viðhorf til skýringar þjóðaréttar eða skuldbind- inga Íslands.

44. Sbr. Lögskýringar,­áður tilv., bls. 256-257. 

 

 

 

 


Efnisyfirlit


Núverandi tölublað

Birgir Örn Guðmundsson:
Hverjir geta verið arfþegar að fyrirframgreiddum arfi?
Jón Steinar Gunnlaugsson:
Jón Steinar Gunnlaugsson um árin í Hæstarétti
Ólafur Ragnar Grímsson:
Our Ice-dependent World
Stefán Eiríksson:
Forvirkar rannsóknarheimildir lögreglu og persónuvernd

Síðasta tölublað

Andrés Már Magnússon:
Vernd kjarasamninga, hver eru lágmarkskjör?
Ásdís Auðunsdóttir:
Frá ritstjóra
Bjarni Sigursteinsson:
Samræmist bann við skipulögðum glæpasamtökum gildandi mannéttindum á Íslandi?
Giorgio Baruchello:
The President of the Republic in the Italian Constitution
Hjördís Olga Guðbrandsdóttir:
Ávarp formanns Málfundafélags Þemis
Kolbrún Eva Ríkharðsdóttir:
Störf Þemis síðastliðið ár
Skúli Magnússon:
Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum
Þorsteinn Hjaltason:
Samsömun

Fréttir

22.3.2015 Ritrýnireglur Lögfræðings 2015
28.1.2014 Stutt viðtal við Tim Ward - Q&A with Tim Ward
1.3.2013 Um tímaritið Lögfræðing


Lögfræðingur ©2017 - Ljósmynd í haus: Stefán Erlingsson - Vefsíðugerð: 800.is/DESIGN