Samræmist bann við skipulögðum glæpasamtökum gildandi mannéttindum á Íslandi?

Umræða um skipulagða glæpastarfsemi hefur komið ítrekað í íslenskri umræðu og verið einkar lífleg á þessu vormisseri. Umræðan hefur meðal annars snúist um hvort banna eigi tiltekin félög í þeim tilgangi að sporna gegn skipulögðum glæpasamtökum sem leitast hafa við að ná – eða hafa þegar náð – fótfestu hér á landi. Þessari grein er ekki ætlað að fjalla um eða meta hvort heimilt sé að banna tiltekin félög, né hvernig skilgreina eigi skipulagða glæpastarfsemi eða skipulögð glæpasamtök. Þessari grein er ekki heldur ætlað að vera innlegg í umræðu um hvaða úrræði séu best til þess fallin að sporna við skipulagðri glæpastarfsemi. Fræðileg umræða um þessi tvö atriði er þó afar nauðsynleg vegna þeirrar þróunar sem orðið hefur og virðist framundan í íslenskri löggjöf og kalla ég hér eftir aukinni umræðu um þau.

Umfjöllunarefnið hér er að varpa ljósi á það hvort í íslenskum rétti sé almennt heimilt að banna félög eins og skipulögð glæpasamtök. Einnig hyggst ég fjalla um tillögur að breytingum á Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem haft geta áhrif á hvort heimilt sé að banna félagasamtök.

Takmarkanir á réttindum til félagafrelsis hérlendis

Lokaverkefni mitt til BA prófs í lögfræði árið 2010 fjallaði um það hvort bann við samtökum „Hells Angels MC“ samrýmdist gildandi mannréttindum á Íslandi. Verkefnið var byggt á skrifum fræðimanna um mannréttindi á Íslandi og dómum Hæstaréttar Íslands, dómum Mannréttindadómstóls Evrópu og álitsgerðum Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna, sem til álita koma við mat á því hvort það samræmist mannréttindum í gildi á Íslandi að banna félagasamtök. Rannsókn mín leiddi í ljós að skýring réttarins til félagafrelsis væri megin álitaefnið við mat á því hvort bann við félagi „Hells Angels MC“ væri samrýmanlegt grundvallar mannréttindum.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands tryggir réttinn til félagafrelsis í 74. grein.¹ Fyrsta málsgrein 74. greinar hljóðar svo:

„Rétt eiga menn á að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög, án þess að sækja um leyfi til þess. Félag má ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds. Banna má þó um sinn starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en höfða verður þá án ástæðulausrar tafar mál gegn því til að fá því slitið með dómi."

Texti greinarinnar heimilar stjórnvöldum einungis að banna starfsemi félags til bráðabirgða, hafi félagið ólögmætan tilgang. Slíkt bann þarf að bera undir dómstóla án ástæðulausrar tafar, en dómtóll getur þá slitið félaginu varanlega. Þar er því skýr heimild til að banna félög eins og áður hefur verið bent á, meðal annars af nefnd sem Ragna Árnadóttir, þáverandi dómsmálaráðherra, skipaði árið 2010 til að kanna lögmæti banns við samtökum „Hells Angels MC“ á Íslandi.²

Ekki ber þó að líta svo á að takmarkanir á félagafrelsinu séu einungis heimilar gagnvart félagi sem hefur ólögmætan tilgang. Eins og með mörg önnur mannréttindi sem vernduð eru af stjórnarskránni, er það viðurkennt að félagafrelsið hafi takmarkanir sem ekki er að finna í texta stjórnarskrárinnar.³ Með dómi sínum nr.­ 167­ frá­ 2002 lýsti Hæstiréttur því að túlka þyrfti réttinn til félagafrelsis samkvæmt 74. grein stjórnarskrárinnar í samræmi við sömu réttindi eins og þau væru tryggð í 1. og 2. málsgrein Mannréttindasáttmála Evrópu og í samræmi við viðurkennda túlkun þeirra réttinda.⁴ Hæstiréttur taldi takmarkanir á réttinum til félagafrelsis samkvæmt 74. grein stjórnarskrárinnar háðar sömu skilyrðum og lýst væri í 2. málsgrein 11. greinar Mannréttindasáttmála Evrópu. Umræddar heimildir til takmarkanna eru svohljóðandi í 2. málsgrein 11. greinar:

„Eigi skal réttur þessi háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Ákvæði þessarar greinar skulu eigi vera því til fyrirstöðu að löglegar takmarkanir séu settar við því að liðsmenn hers og lögreglu eða stjórnarstarfsmenn beiti þessum rétti.“⁵

Það virðist samdóma álit fræðimanna að með þessum dómi hafi Hæstiréttur innleitt í íslenskan rétt sömu takmarkanir á félagafrelsi og heimilar eru samkvæmt Mannréttindasáttmála Evrópu, eins og þær hafa verið túlkaðar af Mannréttindadómstól Evrópu.⁶

Túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu

Byggt á þessari niðurstöðu verður að líta til 53. greinar Mannréttindasáttmála Evrópu því þeirri grein er ætlað að tryggja að ákvæðum sáttmálans verði ekki beitt til að víkja frá eða takmarka réttindi sem tryggð séu með lögum eða alþjóðasamningum.⁷ Eins og áður hefur verið rakið telst það viðurkennt að rétturinn til félagafrelsis og mannréttindi almennt í stjórnarskránni væru háð takmörkunum umfram þær sem fram koma í texta stjórnarskrárinnar.⁸ Hæstiréttur afmarkar því þessa áður ótilgreindu heimild til takmarkanna á félagafrelsinu, við þær takmarkanir einar sem heimilar eru samkvæmt Mannréttindasáttmála Evrópu. Að þessu virtu, virðist sem mannréttindaverndin sé skýrð og takmarkanir á henni afmarkaðar, en verndin ekki takmörkuð og því sé ekki gengið gegn ákvæði 53. grein mannréttindasáttmálans.

Þegar rétturinn til félagafrelsis samkvæmt Mannréttindasáttmála Evrópu og heimilar takmarkanir á þeim rétti eru skoðaðar þá ber að athuga að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lýst því yfir að skýra beri þessi réttindi og takmarkanir í samræmi við skýringu réttarins til tjáningarfrelsis samkvæmt 10. grein sáttmálans.⁹ Ennfremur hefur dómstóllinn vísað til fordæma sinna sem varða tjáningarfrelsið í dómum sínum sem varða félagafrelsið og verður það hér talin viðurkennd aðferð.¹⁰

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur skipulega prófað takmarkanir á félagafrelsinu með þrískiptum mælikvarða sem prófar lögmæti takmarkananna, að þeim sé ætlað að ná fram einu af hinum tæmandi töldu markmiðum og að þær séu nauðsynlegar í lýðræðislegu samfélagi.

Í fyrsta lagi krefs lögmæti þess að mælt sé fyrir um takmarkanir með lögum. Við mat á lögmæti hefur Mannréttindadómstóll Evrópu mótað þá stefnu að fylgja að mestu ákvörðunum innlendra dómstóla um hvað sé mælt fyrir um í lögum í samræmi við meginregluna um „matsvik“ (“the margin of appreciation”).¹¹ Dómstóllinn hefur mótað regluna um „matsvik“ út frá niðurstöðu sinni að innlend yfirvöld séu oft betur í stakk búin en dómari við fjölþjóðadómstól að meta þarfir ríkisins, þjóðfélagsins og borgara sinna vegna nálægðar sinnar. Því hefur hann viðurkennt innlendum yfirvöldum ákveðið svigrúm eða “margin of appreciation” til mats á tilteknum atriðum einkum þar sem ekki er neinni sameiginlegri evrópskri stefnu eða mati fyrir að fara. Dómstóllinn telur sig þó hafa rétt til endurskoðunar á mati stjórnvalda og til að hafa lokaorðið um túlkun sáttmálans.¹² 

Að lokum skoðar dómstóllinn sjálfstætt hvort lögin séu aðgengileg borgurunum og að þau séu nægjanlega skýr til að borgurunum sé fært að sjá fyrir afleiðingar gjörða sinna og haga athöfum sínum í samræmi við það.¹³

Í öðrum hluta prófsins hefur dómstóllin staðfastlega varið þá niðurstöðu sína að leyfileg markmið með takmörkunum á félagafrelsinu séu tæmandi talin í sáttmálanum. Lögmæt markmið eru: vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi.¹⁴

Í síðasta hluta prófsins prófar dómstóllinn hvort um sé að ræða takmarkanir sem nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi, miðað við þau almennu grundvallaratriði – sem dómstóllin hefur mótað í fordæmum sínum að felist í hugmyndunum um „lýðræðislegt þjóðfélag“ og „nauðsyn“.¹⁵

Dómstóllinn hefur sagt „nauðsyn“ feli það í sér að til staðar þurfi að vera „krefjandi þjóðfélagsleg þörf“ (“pressing social need”). Þar sem hugtakið „krefjandi þjóðfélagsleg þörf“ geri lægri kröfu um nauðsyn en ómissandi (“indispensable”), algerlega nauðsynlegt (“absolutely necessary”) og stranglega nauðsynlegt (“strictly necessary”), hugtakið hafi þó ekki sveigjanleika á borð við leyfilegt (“admissible”), eðlileg (“ordinary”), gagnleg (“useful”), rökrétt (“reasonable”) eða æskilegt (“desirable”).¹⁶

Dómstóllinn hefur ennfremur talið að “nauðsyn“ krefjist þess að meðalhófs sé gætt miðað við þau lögmætu markmið sem stefnt er að, byggt á meginreglunni um meðalhóf sem Mannréttindadómstóll Evrópu hefur mótað.¹⁷ Meginreglan krefst þess að jafnvægis sé gætt milli hagsmuna einstaklinga og almennings, einnig að í viðbrögðum stjórnvalds sé gætt meðalhófs hvað varðar formkröfur (“formality”), skilyrði (“condition”), takmörkun (“restriction”) eða refsingu (“penalty”).₁₈

Að auki hefur dómstóllinn metið það svo að til þess að takmarkanir geti talist nauðsynlegar þurfi að meta, hvort rökstuðningur innlendra yfirvalda þeim til réttlætingar séu viðeigandi og fullnægjandi sem og að þau hafi byggt ákvarðanir sínar á ásættanlegu mati á viðeigandi staðreyndum.¹⁹

Dómstóllinn hefur talið hugtakið „lýðræðislegt þjóðfélag“ fela í sér þrjú almenn grundvallaratriði. Fyrst hefur dómstóllinn lagt áherslu á að fjölhyggja (“pluralism”), umburðarlyndi (“tolerance”) og víðsýni (“broadmindedness”) séu ómissandi þættir lýðræðislegs samfélags, sem yfirvöldum beri ekki einungis að heimila heldur einnig að vernda.²⁰ Þá feli hugtakið „lýðræðislegt þjóðfélag“ í sér að mismunur sé á mikilvægi félaga. Þau verðskuldi því mismikla vernd og takmarkanir á starfsemi þeirra krefjist því mismikillar réttlætingar, – stjórnmálaflokkar verðskuldi til dæmis sérstaklega mikla vernd.²¹

Að lokum hefur Mannréttindadómstóll Evrópu ítrekað úrskurðað að ríki hafi rétt til að vernda sitt eigið lýðræðislega þjóðfélag telji þau því ógnað. Vísar dómstóllinn þar til fyrri úrskurða sinna þar sem fram hefur komið, að sáttmálinn feli í sér ákveðnar málamiðlanir milli þess að vernda lýðræðislegt þjóðfélag og að vernda réttindi einstaklinga. Ennfremur hefur dómstóllinn lýst því, með vísan til 17. greinar sáttmálans, að ekki megi heimila ríkjum, hópum eða einstaklingum að reiða sig á sáttmálann til þess að veikja eða eyðileggja hugmyndir og gildi lýðræðislegs þjóðfélags, né grafa undan öðrum réttindum í sáttmálanum.²²

Í rannsókn minni, sem þessi grein byggir á, rannsakaði ég Mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna um pólitísk og borgaraleg réttindi, viðeigandi álitsgerðir Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna og lög nr. 62/1994 sem lögleiða mannréttindasáttmála Evrópu í íslenskan rétt. Niðursaða þeirra rannsókna styðja en breyta ekki þeirri niðurstöðu sem dregin verður af túlkun Hæstaréttar og Mannréttindadómstóls Evrópu um vernd réttarins til félagafrelsis á Íslandi.

Ég tel mig því hafa rökstutt að gildandi mannréttindi á Íslandi heimili takmarkanir á réttinum til félagafrelsis, ennfremur að skilyrðin og mælikvarðann fyrir slíkum takmörkunum sé að finna í 11. grein Mannréttindasáttmála Evrópu eins og greinin hefur verið skýrð af Mannréttindadómstól Evrópu. Allar takmarkanir yrði þó að standast fyrrgreind skilyrði fyrir takmörkunum, hvort heldur þær yrðu byggðar á heimild stjórnvalda samkvæmt stjórnarskránni til að banna félög tímabundið, háð endurskoðun dómstóla eða byggt á lögum í samræmi við þær takmarkanir sem Hæstiréttur hefur innleitt frá Mannréttindasáttmála Evrópu.

Niðurstaða mín er því að til þess að takmarka félagafrelsið verða yfirvöld að geta réttlætt þörfina á slíku úrræði í okkar þjóðfélagi. Á sama hátt verður ríkið að vera tilbúið að réttlæta hvernig þessar takmarkanir séu framkvæmdar. Það verður að vanda vel valið á þeim úrræðum sem beitt er og framkvæmd þeirra úrræða verður að standast gaumgæfilega skoðun.

Í fordæmum Mannréttindadómstóls Evrópu er raunar að finna fremur skýra lýsingu á þeim hömlum sem eru á heimildum til takmarkana á réttindum sem tryggð eru af Mannréttindasáttmála Evrópu sem og réttinum til félagafrelsis sérstaklega eins og lýst hefur verið hér að ofan.

Takmarkanir á félagafrelsi skipulagðra glæpasamtaka

Takmarkanir á félagafrelsinu eru því heimilar í íslenskum rétti og því ber næst að skoða þessar heimilu takmarkanir í samhengi við það hvort hugsanlegt bann við skipulögðum glæpasamtökum geti staðist þau skilyrði sem sett eru fyrir takmörkunum.

Krafan um lögmæti gerir það að verkum að bann yrði að vera ákveðið með lögum. Bannið gæti því byggt á ákvæði stjórnarskrárinnar eins og rætt hefur verið eða innleitt með lögum frá Alþingi.

Embætti Ríkislögreglustjóra hefur lýst því í opinberu áhættumati sínu, að skipulögð glæpasamtök stuðli að aukningu glæpa, einkum skipulagðrar glæpastarfsemi og séu ógn við öryggi almennings.²³ Að sporna gegn glæpum, verndun öryggis almennings og alsherjarreglu eru hvert um sig leyfileg markmið sem heimila takmörkun á réttinum til félagafrelsis.²⁴

Eins og fyrr segir þarf að sýna fram á nauðsyn slíks banns í lýðræðislegu þjóðfélagi. Hér ber að geta þess að lögregluyfirvöld hafa lýst því yfir að ákveðin samtök, þar á meðal „Hells Angels MC“, séu skipulögð glæpasamtök.²⁵ Í því samhengi ber að líta til afar athyglisverðs dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Raimondo­gegn­Ítalíu. Í málinu komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að nauðsyn hefði verið fyrir hendi sökum þess að ítalska mafían væri ógn við lýðræðislegt samfélag. Dómurinn vísar til ítölsku mafíunar sem krabbameins í þjóðfélaginu og vísar sérstaklega til þess gríðarlega hættulega efnahagslega valds sem samtök eins og mafían hafi. Í málinu færði dómstóllinn rök fyrir því að veita verði yfirvöldum vald til að beita sér gegn slíkum samtökum.²⁶ Mannréttindadómstóll Evrópu hefur því lýst því yfir að sambærileg samtök við ítölsku mafíuna ógni lýðræðislegu samfélagi og af þeim sökum verði yfirvöldum að vera heimilt að beita sér gegn slíkum samtökum. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur margsinnis lýst því yfir að lýðræðislegt þjóðfélag sé grundvallaratriði í Mannréttindasáttmála Evrópu og dómstóllinn hefur staðfastlega lýst því yfir að engum skuli heimilt að misnota réttindaákvæði sáttmálans á þann hátt að ógni lýðræðislegu samfélagi. Ætla má að Hæstiréttur íslenska lýðveldisins líti ekki síður á lýðræðislegt þjóðfélag sem grundvallaratriði við skýringu á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar.

Dómstóllinn skýrði ekki frekar hverskonar samtök hann teldi sambærileg samtök við ítölsku mafíuna. Þar sem ítalka mafían telst vera eitt þeirra samtaka sem lítið er deilt um að teljist skipulögð glæpasamtök er ein möguleg túlkun dómsins að dómstóllinn hafi lýst sig viljugan til að heimila takmarkanir á réttindum þegar skipulögð glæpasamtök eiga í hlut. Skilgreining hugtaksins „skipulögð glæpasamtök“ er því ljóslega mikilvægur þáttur af mörgum sem huga þarf að við mat á þeim félögum sem til greina kemur að banna, vegna þeirrar ógnar sem af þeim stafi sem skipulagðra glæpasamtaka. Skilgreining hugtaksins hefur verið efni víðtækrar og langvarandi umræðu fræðimanna sem því miður verður ekki gerð skil hér.

Mannréttindadómstóll Evrópu komst að þeirri niðurstöðu í máli Sidiro­ poulos­gegn­Grikklandi að raunverulegur tilgangur stjórnmálafélags gæti verið falinn með því að gefa út falska pólitískra stefnu sem ekki sé raunveruleg stefna félagsins. Dómstóllinn leggur hins vegar þá skyldu á stjórnvöldað sýna fram á raunverulegann tilgang.²⁷ Hér kann að koma til athugunar hvaða athafnir félag er viðriðið og hvað af þeim athöfnum eru athafnir einstaklinga innan félagsins, ótengdar félaginu.

Athafnir sem tengja má eða eigna félaginu koma einnig til skoðunar þegar sýna þarf fram á krefjandi þjóðfélagslega þörf fyrir aðgerðir stjórnvalda. Alvarleiki ofbeldisbrota og annarra glæpa hafa þá áhrif á mat á nauðsyn.²⁸

Íslensk lögregluyfirvöld hafa lýst því yfir að ákveðin félög stuðli að aukningu glæpa og séu ógn við öryggi almennings í íslensku þjóðfélagi, sem nauðsyn beri til að bregðast við.²⁹ Eins og áður segir, hefur Mannréttindadómstóll Evrópu viðurkennt að innlend yfirvöld og dómstólar séu betur í stakk búin en dómstóllinn til að meta hvað sé nauðsynlegt í sínu þjóðfélagi.³⁰

Matsvik (“the margin of appreciation”) innlendra stjórnvalda kemur ennfremur einungis til álita ef ekki er til staðar sameiginleg evrópsk stefna og mat. Sú stefnumótun sem hefur átt sér stað innan Evrópusambandsins og viðmið þau sem EUROPOL styðst við til að meta hvort tiltekin afbrot séu skipulögð glæpastarfsemi, kynni að teljast merki um slíka sameiginlega stefnu og mat.³¹

Samkvæmt dómum Mannréttindadómstóls Evrópu verða yfirvöld að sanna nauðsyn, byggða á raunverulegu og vönduðu mati studdu af viðeigandi og fullnægjandi sönnunum, væntanlega fyrir innlendum dómstóli.³² Ennfremur er það ljóst að slíkt mat þarf að standast endurskoðun Mannréttindadómstóls Evrópu sem krefst þess að eiga síðasta orðið um túlkun sáttmálans og hefur hafnað niðurstöðum innlendra dómstóla ef rökstuðningi þeirra er ábótavant.³³

Ljóst er, að yfirvöld hafa ekki gert opinbert allt sem þau vita um þau samtök sem rætt hefur verið um að banna né hvað af því þau telji sig geta sannað fyrir dómstólum. Nýfallnir dómar Héraðsdóms Reykvíkur og Héraðsdóms Reykjaness varpa litlu ljósi á getu stjórnvalda til að leggja fram viðeigandi og fullnægjandi sönnun.³⁴ Því hvorugur dómstóllinn lagði mat á það hvort félögin sem um ræddi væru skipulögð glæpasamtök, né lagði hann mat á hvor mat lögreglu að viðkomandi félög væru skipulögð glæpasamtök væru byggð á viðeigandi og fullnægjandi sönnun.

Til að uppfylla kröfuna um að gæta meðalhófs verða íslensk stjórnvöld að sýna fram á að bann sé vægasta úrræðið sem ætla megi að beri árangur til að ná tilætluðu lögmætu markmiði, einnig verður að líta til einstaklinganna sem verða fyrir áhrifum við þetta mat.³⁵ Margt kæmi til athugunar, svo sem takmörkun á tímalengd bannsins, tækifæri til að fá slíkt bann endurskoðað, tækifæri til að leggja niður félag áður en bann tekur gildi, ásamt fleiri atriðum. Reynsla erlendra ríkja af að sporna gegn sambærilegum samtökum kæmi væntanlega hér einnig til skoðunar þar sem meta þarf hvaða úrræði megi ætla að beri árangur.

Sé stórnvöldum unnt að sýna fram á það sem að ofan getur, þ.e. að viðkomandi félög leggi stund á glæpi, ógni alsherjarreglu eða ógni öryggi almennings, munu félögin væntanlega ekki njóta verndar á grundvelli fjölhyggju, umburðarlyndis og víðsýni. Þaðan af síður að slík félög þyki eiga að njóta aukinnar verndar sökum mikilvægis síns í þjóðfélaginu.

Það er íslenskra yfirvalda að sýna fram á þessi atriði á viðeigandi og fullnægjandi hátt og innlendra dómstóla að endurskoða þá sönnunarfærslu. Þar sem Ísland er aðili að Mannréttindasáttmála Evrópu væri síðan hægt að fara með málið fyrir Mannréttindadómstól Evrópu. Enda þótt dómstóllinn krefjist þess að hafa síðasta orðið um túlkun mannréttindasáttmálans er hann ekki áfrýunardómstóll og gæti ekki breytt íslenskum dómi sem slíkum. Íslenskir dómstólar hafa hinsvegar talið sig bundna af fordæmum Mannréttindadómstóls Evrópu.³⁶ Því má ætla að erfitt yrði að framfylgja banni fyrir íslenskum dómstólum sem Mannréttindadómstóllinn hefði dæmt að væri í andstöðu við sáttmálann.

Það er því álit mitt, byggt á fyrrgreindum niðurstöðum, að íslenskum stjórnvöldum sé heimilt að banna skipulögð glæpasamtök en að slíkt bann yrði að vera smíðað af kostgæfni þannig að það væri í samræmi við fordæmi og skýringar Mannréttindadómstóls Evrópu. 

Fyrirhugaðar breytingar á stjórnarskránni

Framkomnar tillögur stjórnlagaráðs um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands leggja til að girt sé fyrir heimild til að beita banni á félög til að sporna gegn skipulagðri glæpastarfsemi. Þetta er afar forvitnileg tillaga á sama tíma og umræðan í fjölmiðlum bendir til ákalls almennings, fjölmiðlafólks og stjórnmálamanna á að yfirvöld banni skipulögð glæpasamtök.

Textinn er skýr: „Félag má ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds.“³⁷ Texti frumvarpsins bannar því ekki löggjafanum að banna félög en skýring stjórnlagaráðs bendir til þess að ráðið ætlist til að ákvæðið sé skýrt á þann veg „Enn fremur er felld út setning sem heimilaði löggjafanum að banna um sinn starfsemi félaga með ólöglegan tilgang.“³⁸ Því er áhugavert að vita hvaða rök stjórnlagaráð hefur fyrir því að leggja til slíka breytingu á heimild til takmörkunar á félagafrelsinu. Heimild sem dómstólar hafa staðfest að samrýmist grundvallarhugmyndum um mannréttindi. Fyrir slíkri tillögu hljóta að vera veigamikil og knýjandi rök.

Þegar leitað er eftir rökstuðningi fyrir þessari breytingu er því miður ekki um auðugan garð að gresja.

Í skýringum stjórnlagaráðs með ákvæðinu kemur fram að: „Í umræðum Stjórnlagaráðs voru færð rök fyrir því að hafa setninguna inni, m.a. með vísan í að með slíku ákvæði mætti banna félagsskap sem stæði fyrir skipulagðri glæpastarfsemi.“³⁹ Hinsvegar hafi verið ákveðið að fella ákvæðið út, byggt á tvennum rökum. Annars vegar þar sem „Talið er rétt að fella niður fyrrgreinda heimild sem aldrei hefur verið færð í almenn lög og má því ráða að sé í raun óþörf.“⁴⁰ Því miður verður að segja að slík röksemdafærsla standist illa gagnrýna skoðun. Þegar leitað er eftir uppruna þessa rökstuðnings má sjá í fundagerð A nefndar stjórnlagaráðs haft eftir Björgu Thorarensen, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands að „Þó væri ljóst að hluti ákvæða um félaga- og fundafrelsi sé nokkuð fornfálegur. T.d. sé ákvæði um að banna megi um sinn starfsemi félags sem talið sé hafa ólögmætan tilgang sennilega úrelt, enda hafi því aldrei verið beitt.“⁴¹ Með fullri virðingu fyrir Björgu Thorarensen, einum að okkar fremstu fræðimönnum á sviði stjórnskipunarréttar, stenst þessi rökstuðningur illa gagnrýna skoðun. Í fyrsta lagi hafa önnur ákvæði stjórnarskrárinnar staðið lengi í stjórnarskránni áður en þeim var „beitt“, nægir þar að nefna ákvæðin um landsdóm og málsskotsrétt forseta lýðveldisins. Auk þess sem það eru ekki haldbær rök fyrir lagabreytingu að lög hafi ekki verið notuð. Lögin geta þjónað tilgangi sínum með því að leiðbeina og stýra án þess að stjórnvöld þurfi að framfylgja þeim með valdi. Þessi röksemdafærsla er enn veikari þegar litið er til þess, að á sama tíma og hún er sett fram, er til skoðunar að beita heimildinni í fyrsta sinn vegna breyttra aðstæðna og aukinnar ógnar af völdum skipulagðrar glæpastarfsemi í þjóðfélaginu. Sé málið skoðað betur virðist þetta álit auk þess einungis fjalla um bann stjórnvalds á starfsemi félags en ekki bann sem sett væri af löggjafanum. Að lokum færir Björg á sama fundi rök gegn afnámi skylduaðildar að félagi sem og gegn brottfalli réttar lögreglu til að vera við almennar samkomur, þar sem hún telur að stjórnlaganefnd þurfi að sýna fram á skýra­þörf til að afnema slíkar heimildir.⁴² Rök sem samrýmast illa fyrri rökum um að notkunarleysi sé næg ástæða til að afnema heimild, sérstaklega þegar um ræðir tímabundna stjórnvaldsaðgerð sem dómstólar fá til endurskoðunar „án ástæðulausrar tafar“.

Hin rökin eru talin vera: „. . . að markmiðum á borð við baráttu gegn skiplagðri glæpastarfsemi yrði ekki náð með því að banna félagasamtök og því væri rétt að fella út málsgreinina.“⁴³ Ekki verður séð hvort þessi seinni rök stjórnlagaráðs eru byggð á mati sérfræðinga eða hvort hér er um að ræða álit nefndarmanna sjálfra. Þrátt fyrir rannsóknir mínar á verkum helstu sérfræðinga á þessu sviði hef ég ekki fundið þess stað, að niðurstaða hafi fengist í það hvaða úrræði séu best til þess fallin að sporna við skipulagðri glæpastarfsemi, einkum vegna skorts á skilgreiningum og áræðanlegum upplýsingum til að byggja matið á.⁴⁴ Því á þessi íslenska niðurstaða erindi við umræðu fræðimanna á þessu sviði, jafnfram því sem kanna þarf hvort rökleiðslan standist fræðilega gagnrýni.

Einnig ber að benda á, að í svari íslenskra stjórnvalda til evrópunefndarinnar gegn kynþáttafordómum var leitast við að skýra hvers kyns samtök gætu talist hafa ólögmætan tilgang. Þar kom fram, að félög með þann tilgang að ofsækja hópa fólks á grundvelli þjóðernis, litarafts, uppruna eða trúar, með háði, rógi, móðgunum, ógn eða á annan hátt, yrðu talin hafa ólögmætan tilgang. Enda sé slíkt athæfi refsiverður verknaður samkvæmt hegningarlögum.⁴⁵ Heimildin til takmörkunarinnar, sem lagt er til að afnema, getur því haft víðtækara hlutverk en að sporna gegn skipulagðri glæpastarfsemi. Færa má rök fyrir því að ákvæðið hafi þjónað vel slíku fyrirbyggjandi hlutverki án þess að stjórnvöld þyrftu að beita banninu.

Ljóst er að íslensk yfirvöld eru ekki ein um að telja að árangri verði náð með því að banna skipulögð glæpasamtök. Stjórnvöld víðsvegar í Þýskalandi hafa beitt banni gegn staðbundnum vélhjólasamtökum þar í landi sem talin voru skipulögð glæpasamtök.⁴⁶

Þýskir fjölmiðlar hafa greint frá því að samkomulag um frið milli „Hells Angels MC“ og „Bandidos“, sem greint var frá opinberlega af fulltrúum beggja samtakanna í Maí 2010 eftir áralöng ofbeldisfull átök, hafi verið knúinn fram af ótta samtakanna við bann á landsvísu.⁴⁷ Stjórnvöld í New South Wales í Ástalíu reyndu að banna samtök “Hells Angels MC” þar í landi en það bann stóðst ekki endurskoðun dómstóla, því hefur hinsvegar verið haldið fram að sambærilegt bann í Queensland í Ástralíu sé betur smíðað og beiting þess muni standast endurskoðun dómstóla.⁴⁸

Niðurstöður 

Það sem ég vill leggja til umræðunnar er því tvennt. Annarsvegar að það er niðurstaða rannsókna minna að miðað við mannréttindi sem í gildi eru á Íslandi sé stjórnvöldum kleift að banna skipulögð glæpasamtök. Framundan sé því umræða þar sem upplýst og fræðilegt mat verði lagt á það hvort bann á félagasamtök sé fýsilegur kostur til að stemma stigum við skipulagðri glæpastarfsemi á Íslandi.

Hinsvegar að fara þurfi fram upplýst umræða um það hvort vænlegt sé að breyta stjórnarskrá lýðveldisins Íslands á þann veg að hugsanlegt sé að í kjölfarið verði réttinum til félagafrelsis engar skorður settar. Ekki síst í ljósi þess að rökstuðningur fyrir þessari breytingu virðist ekki standast gagnrýna skoðun. 

Neðanmálsgreinar 

* Grein þessi er rituð sem hluti af fræðilegri vinnu höfundarins. Höfundurinn skrifar hér ekki sem lögreglumaður eða á vegum embættis Ríkislögreglustjórans. Skoðanir þær og niðurstöður sem fram koma í greininni eru höfundarins og þurfa ekki að samrýmast skoðunum lögreglunnar eða embættis Ríkislögreglustjórans.

* Höfundurinn vill þakka dr. Rachael Lorna Johnstone og Sigríði Björk Guðjónsdóttur fyrir yfirlestur, gagnrýni og ábendingar, einnig Aðalheiði Ámundadóttur og prófessor James Stribopoulos fyrir góðar ábendingar og gagnrýni. Ritrýnum Lögfræðings vill höfundur þakka fyrir frábæra ritrýni sem hann nýtti sér til fulls. 

1.  Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33 frá 1944, 74. grein

2. Heimir Már Pétursson, „Vítisenglar verða ekki liðnir“. Trausti Hafsteinsson, „Undirbýr löggjöf gegn Vítisenglum“ 

3. Björg Thorarensen, „Áhrif meðalhófsreglu við skýringu stjórnarskrárákvæða“ bls. 97. Sjá ennig: Frumvarp til stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 bls. 35.

4. Hrd.­Nr.­167/2002 bls. 6

5. Lög um mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62 frá 19. maí 1994, fylgiskjal 1, 11. gr. 2. mgr. Fylgiskjal 1 er

opinber þýðing á Mannréttindasáttmála Evrópu

6. Davíð Þór Björgvinsson, „Mannréttindasáttmáli Evrópu. Meginatriði, skýring og beiting“ bls. 67-68; Björg Thorarensen, 2003 (n 3) bls. 96-97; Sérstakt vægi varðandi þetta álitaefni verður að veita áliti Davíðs Þórs sem dómara við Mannréttindadómstól Evrópu og Bjargar sem sat í nefndinni sem undirbjó frumvarp til stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 til breytingar á stjórnarskránni og skýringa þeirra sem vísað er til í Hrd.­ nr.­167/2002.

7. Mannréttindasáttmáli Evrópu, 53. gr. 

8. Björg Thorarensen, (n 3) bls. 97. Sjá ennig: Frumvarp til stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 bls. 35.

9. United­ Communist­ Party­ of­ Turkey­ and­ Others­ v.­ Turkey [42, 57]. Rekvényi­ v.­ Hungary­ [58]. Germany [64]. Mannréttindasáttmáli Evrópu, 10. og 11. gr.

10. United­Communist­Party­(n­9)­[42, 57]. Rekvényi­(n­9) [58]. Vogt­(n­9) [64].

11. Handyside­ v.­ the­ United­ Kingdom [48-49]. The­ Sunday­ Times­ v.­ the­ United­ Kingdom [59]. Mowbray, Cases­and­Materials­on­the­European­Convention­on­Human­Rights bls. 629-633.

12. See­supra­note 10 

13. The­Sunday­Times­(n­13)­[49]. Rekvényi­(n­9) [34].

14. Sidiropoulos­and­others­v.­Greece [38]. ECHR para 2 art 11.

15. Young,­James­and­Webster­v.­the­United­Kingdom [63]. Rekvényi­(n­9) [42]. United­Communist­Party­ (n­9) [42-47]. Vogt­(n­9) [52]. Jersild­v.­Denmark [31-37]

16. Handyside­(n­13) [48].

17. Handyside­(n­13) [58]. Sjá einnig: United­Communist­Party­(n­9), [47]. The­Observer­and­Guardian­v.­

the­United­Kingdom [59 d].

18.  Um meðalhófsregluna sjá: Jeremy McBride, “Proportionality and the European Convention on Human Rights” bls. 23-35. Björg Thorarensen 2003 (n 3) bls. 69 

19. United­Communist­Party­(n­9) [ 47]. Um viðeigandi og fullnægjandi sjá: Handyside­(n­13) [50]. The­ Observer­(n­20) [59 d]. Um ásættanlegt mat sjá: Oberschlick­v.­Austria [60].

20. Vogt­(n­9) [52 i]. Handyside­(n­30) [49]. United­Communist­Party­(n­9) [43]. The­Observer­(n­20) [59]. Ouranie­Toxo­and­Others­v.­Greece [36- 37, 40]. White and Ovey, bls. 452-453.

21. United­Communist­Party­(n­9) [45-46]. Refah­Partisi­and­others­v.­Turkey [86-88]. Ouranie­Toxo­(n­23) [34].

22. Refah­Partisi­(n­24) [96, 99]. Communist­Party­(KPD)­v.­Germany, no 250/57, Commission decision of 20 July 1957, Yearbook 1, p. 222. Eins og vitnað er til í Refah­Partisi­(n­24) [99]. United­Communist­ Party­(n­9) [32]. Mannréttindasáttmáli Evrópu, 17. grein. 

23. Haraldur Johannessen ræða 22. September 2009, bls. 8. Ríkislögreglustjóri, „Mat ríkislögreglustjóra á skipulagðri glæpastarfsemi og hættu á hryðjuverkum“ 2010 bls. 5-6. Haraldur Johannessen, „Er skipulögð glæpastarfsemi raunveruleg ógn á Íslandi?“ bls. 79

24. Mannréttindasáttmáli Evrópu, 11. gr. 

25. Haraldur Johannessen 2009 (n 26) bls. 6-7. Ríkislögreglustjóri (n 26) bls. 6

26. Raimondo­v.­Italy [27, 30, 39]

27. Sidiropoulos (n 16) [46-47]. See further coverage [41-45]. United­Communist­Party­(n­42), [58] 

28. Üner­v.­the­Netherlands [57, 63-65]. Kaya­v.­Germany [54, 61, 62, 70]

29. Sjá supra­note 26

30. Sjá supra­note 15

31. Ríkislögreglustjóri, mat ríkislögreglustjóra á skipulagðri glæpastarfsemi 2012, bls. 5-6. EU Council Framework Decision of 2008, formáli 3. tl. og greinar 1 og 2.

32. Sjá Supra­note 22

33. Sidiropoulos­(16) [41-47]

34. Dómur Héraðsdóms Reykjaness nr. S-215/2012 frá 20. júní 2012. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-6158/2010 frá 22. desember 2011. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-6159/2010 frá 22. desember 2011. 

35. Um meðalhóf sjá supra­note 21. Um áhrif á einstaklinga sjá: Üner (n 31) [57, 61, 63, 64, 67]. Kaya (n 31) [54, 61, 62, 71]

36. Varðandi það að íslenskir dómstólar telji sig bundna af niðurstöðum Mannréttindadómstóls Evrópu sjá: Hrd.­ nr­ 177/1998 bls. 1-2. Hrd.­ nr­ 103/1994 bls 4-5. Hrd.­ nr.­ 167/2002 bls 6. Sjá varðandi Hrd.­ nr.­ 177/1998: Davíð Þór Björgvinsson, „Beiting Hæstaréttar Íslands á lögum um mannréttindasáttmála Evrópu“ bls. 160-162. Sjá varðandi Hrd.­nr.­103/1994: Davíð Þór Björgvinsson 2005 (n 6) bls. 67. 

37. Stjórnlagaráð, Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum, 2011, 1. mgr. 20. gr.

38. Stjórnlagaráð, Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum, 2011 bls. 66

39. Ibid

40. Ibid

41. Stjórnlagaráð, 32. fundur A nefndar, fundargerð, 3. tl. 3. mgr. 

42. Ibid

43. See supra note 32

44. James O. Finckenauer, “Problems of definition: what is organized crime?” bls. 68 og 81. Andreas Schloen- hardt, Palermo­in­the­Pacific, bls 406-407. 

45. Iceland ́s Sixteenth Periodic Report on the Implementation of the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, tl. 31.

46. Varðandi bann í Hamburg sjá: The Federal Minister of the Interior’s order File reference S 1-619 313/13. Varðandi bann í Düsseldorf sjá: Ministry of the Interior of the State of North Rhine-Westphalia’s order, File reference IV A 3 - 2205. Sjá einnig umfjöllun fjölmiðla: Deutsche Well, “Hell’s Angels ride no more in German state”. Deutsche Well, “Brandenburg bans motorcycle gang”. Deutsche Well, “Hell’s Angels biker gangs shut down in Frankfurt”.

47. Deutsche Well, “German biker gangs seal ‘peace pact’”.

48. Andreas Schloenhardt, “Banning the Bikies: Queensland’s Criminal Organisation Act 2009” bls. 100. 

Heimildaskrá

Bækur:

Björg Thorarensen, „Áhrif meðalhófsreglu við skýringu stjórnarskrárákvæða“ í Stefán Már Stefánsson og Viðar Már Matthíasson (eds.), Lögberg:­ Rit­ lagastofnunar­ Háskóla­ Íslands (Háskólaútgáfan, Reykjavík 2003)

Davíð Þór Björgvinsson, „Beiting Hæstaréttar Íslands á lögum um mannréttindasáttmála Evrópu“ í Stefán Már Stefánsson og Viðar Már Matthíasson (eds), Lögberg:­Rit­lagastofnunar­ Háskóla­Íslands – Færi ekki betur á að hafa ritstjórana á eftir heiti ritsins????(Háskólaútgáfan, Reykjavík 2003)

Davíð Þór Björgvinsson, „Mannréttindasáttmáli Evrópu. Meginatriði, skýring og beiting“ í Björg Thorarensen ofl. (eds), Mannréttindasáttmáli­Evrópu:­Meginreglur,­framkvæmd­og­ áhrif­á­íslenskan­rétt­­­sama­aths.­hér (Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og Lagadeild Háskólans í Reykjavík, Reykjavík 2005)

Jeremy McBride, “Proportionality and the European Convention on Human Rights” in Evelyn Ellis, The­Principle­of­Proportionality­in­the­Laws­of­Europe (Hart Publishing, Portland 1999)

Alastair Mowbray, Cases­ and­ Materials­ on­ the­ European­ Convention­ on­ Human­ Rights­ (2nd edn? OUP, New York 2007)

Andreas Schloenhardt, Palermo­in­the­Pacific, (Brill Academic Pub, Boston 2010).

Greinar:

Andreas Schloenhardt, “Banning the Bikies: Queensland’s Criminal Organisation Act 2009” (2011) 31 Queensland Lawyer 100-113

Haraldur Johannessen, „Er skipulögð glæpastarfsemi raunveruleg ógn á Íslandi?“ í Úlfljóti 63 (1) (2010) 75-84.

Finckenauer, James O. “Problem of Definition: What is Organized Crime?” (2005) 8:3 Trends Organ Crim 63-83.

Skýrslur og annað útgefið efni:

Ríkislögreglustjóri, „Mat ríkislögreglustjóra á skipulagðri glæpastarfsemi og hættu á hryðjuverkum“ opinber útgáfa mars 2010.

Ríkislögreglustjóri, „Mat ríkislögreglustjóra á skipulagðri glæpastarfsemi“ opinber útgáfa janúar 2012.

Iceland ́s Sixteenth Periodic Report on the Implementation of the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination According to Article 9 of the Convention, frá 27. júlí 2000, tl. 31. . Sótt 20. mars 2012.

The Federal Minister of the Interior of Bonn’s order, File reference: S 1-619 313/13.

Ministry of the Interior of the State of North Rhine-Westphalia’s order, File reference IV A 3 – 2205.

Haraldur Johannessen, ríkislögreglustjóri, ræða 22. September 2009. Sótt 1 júlí 2010.

Lög og alþjóðasamningar:

Stjórnarskrá Lýðveldisins Íslands nr. 33 frá 17 júní 1944.

Lög um mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62 frá 19. maí 1994. nuna/2002096.html> Sótt 20. mars 2012.

Mannréttindasáttmáli Evrópu, (European Convention on Human Rights, as amended) (ECHR). Council Framework Decision (EU) 2008/841/JHA, of 24 October 2008 on the fight against organised crime (EU Council Framework Decision of 2008) [2008] OJ L 300, 11.11.2008, p. 42– 45. < http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008F0841:EN:NOT> Sótt 29. mars 2010.

Travaux préparatoires:

Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum, nr. 97 frá 15. júní 1995. < http://www.althingi.is/altext/118/s/0389. html> Sótt 3. mars 2010.

Stjórnlagaráð, Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum, (Stjórnlagaráð, Reykjavík 2011) . Sótt 21. nóvember 2011.

Stjórnlagaráð, 32. fundur A nefndar, fundargerð, 28. júní 2011. < http://stjornlagarad.is/starfid/ nefnda/>. Sótt 22. nóvember 2011.

Fjölmiðlar:

Heimir Már Pétursson, „Vítisenglar verða ekki liðnir· Vísir.is (Reykjavík 30. mars 2010) Sótt 7 ágúst 2010.

Trausti Hafsteinsson, „Undirbýr löggjöf gegn Vítisenglum“ DV.is (Reykjavík 9. ágúst 2010) Sótt 18 ágúst 2010. Deutsche Well, “Hell’s Angels ride no more in German state”, (29. apríl 2010), world.de/dw/article/0,,5519489,00.html>. Sótt 22. nóvember 2011.

Deutsche Well, “Brandenburg bans motorcycle gang”, (27. ágúst 2009), Hartman, Trinity, ed. . Sótt 22 nóvember 2011.

Deutsche Well, “Hell’s Angels biker gangs shut down in Frankfurt”, (30. september 2011), . Sótt 24 mars 2012.

Deutsche Well, “German biker gangs seal ‘peace pact’”, (26. maí 2010), Houlton, Susan, ed. . Sótt 22 nóvember 2011.

Dómar:

Hæstiréttur­Íslands: Hrd.­nr­177/1998 Hrd.­nr­103/1994 Hrd.­nr.­167/2002

Mannréttindadómstóll­Evrópu:

Handyside­v.­the­United­Kingdom (App no 5493/72) (1976) Series A no 24 Jersild­v.­Denmark (App no 15890/89) (1994) ECHR 23 September 1994

Kaya­v.­Germany (App no 31753/02) ECHR 28 June 2007 The­Observer­and­Guardian­v.­the­United­Kingdom (App no 13585/88) (1991) Series A no 216 Ouranie­Toxo­and­Others­v.­Greece­(App no 74989/01) (2005) ECHR 2005-X 

Oberschlick­v.­Austria­(App no 11662/85) (1991) Series A no 204

Raimondo­v.­Italy (App no 12954/87) (1994) Series A no 281-A Refah­Partisi­(The­Welfare­Party)­and­others­v.­Turkey (App no 41340/98; 41342/98; 41343/98;41344/98) (2003) 2003-II

Rekvényi­v.­Hungary (App no 25390/94) (1999) ECHR 1999-III Sidiropoulos­and­others­v.­Greece (App no 26695/95) (1998) ECHR 1998-IV The­Sunday­Times­v.­the­United­Kingdom (App no 6538/74) (1979) Series A no 30 Üner­v.­the­Netherlands (App no 46410/99) (2006) ECHR 2006-XII United­Communist­Party­of­Turkey­and­Others­v.­Turkey (App no 19392/92) (1998) ECHR 1998-I

Vogt­v.­Germany (App no 17851/91) (1995) Series A no 323 Young,­James­and­Webster­v.­the­United­Kingdom (App no 7601/76 ; 7806/77) (1982) Series A no 55

Héraðsdómur­Reykjaness:

Dómur Héraðsdóms Reykjaness nr. S-215/2012 frá 20. júní 2012

Héraðsdómur­Reykjavíkur:

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-6158/2010 frá 22. desember 2011 Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-6159/2010 frá 22. desember 2011