Millidómstig – tálsýn eða raunveruleiki?

Í réttarsögu okkar Íslendinga höfum við lengst af búið við þrjú dómstig, en við búum við tvö í dag. Nú veltum við því fyrir okkur hvort við getum veitt okkur þann munað að taka upp þriðja dómstigið. Þegar fram fer umræða um nýmæli í löggjöf er oft gagnlegt að líta um öxl í því skyni að sannreyna hvort við getum lært eitthvað af því sem vel hefur verið gert, sem og því er miður hefur farið.

Dómstólaskipanin hér á landi hefur verið með ýmsum hætti frá fornu fari. Á fyrstu árum Alþingis hins forna virðist hafa verið til sérstakur dómstóll sem skjóta mátti til málum frá vorþingunum. Þegar dró nærri árinu 965 voru síðan fjórðungsdómar settir á Alþingi, en um var að ræða einn dóm fyrir hvern fjórðung og komu þeir í stað Alþingisdómsins. Til fjórðungs- dóms mátti skjóta málum frá vorþingum. Um 1005 bættist svo þriðja dóm- stigið við, er fimmtardómur var settur. 

Þegar leið á þjóðveldistímann hættu höfðingjar landsins að virða dóma og dómstóla og var dómstólum m.a. varnað með vopnavaldi að dæma mönnum lög. Hófust þá utanstefnur mála. Síðan glataði þjóðin sjálfstæði sínu og seldi erlendum þjóðhöfðingjum dómsvaldið í hendur. Eftir lögtöku Jónsbókar árið 1281 urðu dómstigin tvö; héraðsdómur og lögrétta, en vorþingin voru lögð niður. Málum mátti svo reyndar skjóta frá lögréttu til konungs. Árið 1563 var stofnaður nýr dómstóll; yfirrétturinn, en þangað mátti skjóta málum frá lögréttunum. Dómaskipanin gerbreyttist síðan með tilskipun konungs frá 11. júlí 1800. Yfirrétturinn var þá lagður niður og stofnaður landsyfirréttur í Reykjavík sem var áfrýjunardómstóll. Dómum hans mátti skjóta til Hæstaréttar í Kaupmannahöfn. Dómsvald Hæstaréttar Kaupmannahafnar var síðan afnumið með lögum nr. 22/1919 sem gildi tóku 16. febrúar 1920. Hæstiréttur Íslands var þá stofnaður um leið og landsyfirrétt- urinn var lagður niður. Dómstigin urðu þá tvö í stað þriggja hér á landi og er svo enn þann dag í dag.

Réttarfarslöggjöfin hér á landi var endurskoðuð í áföngum á árunum 1878 til 1951. Þeirri endurskoðun lauk þegar samin voru heildarlög um meðferð opinberra mála nr. 27/1951. Á árunum undir 1960 voru skipaðar nefndir til að endurskoða réttarfarslöggjöfina með það að meginmarkmiði að grípa til ,,ráðstafana til að hraða meðferð dómsmála.“ Á 87. löggjafarþingi 1966-1967 lagði Jóhann Hafstein, þáverandi dómsmálaráðherra, fram skýrslu á Alþingi um athugun á meðferð dómsmála og dómaskipan. Var skýrslan tekin saman í dómsmálaráðuneytinu og hafði Sigurðar Líndal, síðar prófessor, veg og vanda að þeirri vinnu.

Hinn 6. október 1972 skipaði Ólafur Jóhannesson, þá dómsmálaráðherra, nefnd til að endurskoða dómstólakerfi landsins. Var nefndinni ætlað að kanna og gera tillögur um hvernig breyta mætti reglum um málsmeðferð í héraði til þess að afgreiðsla mála yrði hraðari. Nefnd þessi, sem kölluð var réttarfarsnefnd, samdi frumvarp til lögréttulaga, sem fyrst var lagt fram á Alþingi á 97. löggjafarþingi 1975-1976. Frumvarpið gerði ráð fyrir að upp yrði tekið millidómstig, sem ýmist væri fyrsta dómstig í málum eða áfrýjunardómstig. Var þá samsvarandi dómstig Landsréttar í Danmörku haft að fyrirmynd. Í því tilviki að lögrétturnar væru áfrýjunardómstig yrði málum ekki skotið áfram til Hæstaréttar nema í undantekningartilvikum.

Samkvæmt frumvarpinu skyldu lögrétturnar vera tvær, lögrétta suður- og vesturlands í Reykjavík og lögrétta norður- og austurlands á Akureyri. Skyldu embættisdómarar ekki vera færri en 12 í Reykjavík og ekki færri en 3 á Akureyri. Einn eða tveir embættisdómarar skyldu sitja í dómi en væri lögrétta annað dómstig skyldu þrír embættisdómendur sitja í dómi. Í tillögum sínum hafði réttarfarsnefnd aðallega stefnt að tvennu: Hraðari meðferð dómsmála og auknum aðskilnaði dómsvalds og framkvæmdavalds. Voru þetta meginmarkmiðin og um þau fjallað nokkuð í greinargerð með lögunum. Í lok athugasemdanna er reyndar nefnt að þess megi geta að það skipti nokkru að málafjöldi fyrir Hæstarétti sé svo mikill að veruleg töf verði oft á því að mál séu flutt eða dæmd. Myndi það vafalaust breytast ef lögréttur yrðu settar á stofn. Hlaut frumvarpið ekki neina þinglega meðferð við framlagningu á þessu þingi. Var það lagt fram óbreytt á næsta þingi, 98. löggjafarþingi, en þá fór aðeins fram ein umræða um frumvarpið. Á 99. löggjafarþingi 1977-1978 var frumvarpið lagt fram í þriðja sinn en þá hafði verið gerð á því ein breyting sem fólst í því að yfirleitt yrði embættisdómari einungis einn í lögréttu ef fjallað væri um mál á fyrsta dómstigi, en áður hafði frumvarpið gert ráð fyrir að dómarar væru oftast þrír. Var þessum breytingum ætlað að draga úr kostnaði. Frumvarpið var afgreitt úr efri deild Alþingis og kom til fyrstu umræðu í neðri deild, en frekari afgreiðslu fékk frumvarpið ekki á þinginu.

Réttarfarsnefnd gerði enn breytingar á frumvarpinu og var það næst lagt fyrir 102. löggjafarþing 1979-1980. Samkvæmt frumvarpinu skyldi lögrétta nú aðallega starfa í Reykjavík og umdæmi hennar vera landið allt. Frumvarp þetta kom þó aldrei til umræðu á 102. löggjafarþingi og var aldrei lagt fram eftir það. Vísast má telja að lítill pólitískur vilji hafi verið helsta ástæða þess að ekki reyndist færi á að koma á fót millidómstigi á þessum árum. Þó svo þess sé hvergi beinlínis getið hefur það einnig verið nefnt að töluverð andstaða hafi verið við frumvarpið úr röðum sýslumanna og annarra, er málið varðaði beinlínis. 

Eftir 1980 hefur annað veifið borið á umræðu um nauðsyn þess að koma á fót millidómstigi hér á landi og hefur sú umræða örugglega náð lengst í þeirri lotu sem nú stendur yfir. Hófst hún að forminu til með því að dómstólaráð ritaði dómsmálaráðherra bréf 15. desember 2006 í tilefni af því að til meðferðar var frumvarp til laga um meðferð sakamála, sem réttarfarsnefnd hafði þá samið. Frumvarpið hafði að geyma ákvæði í 3. gr. sem kvað á um að héraðsdómur yrði fjölskipaður í mun meira mæli en áður. Með því var verið að reyna að stuðla að auknu réttaröryggi tengdu milliliðalausri sönnunarfærslu í sakamálum. Þá lá fyrir að Hæstiréttur hefði einungis einu sinni tekið skýrslu fyrir réttinum af sakborningi í sakamáli sem lið í sönnunarfærslu þar fyrir dómi. Með því að hafa héraðsdóm fjölskipaðan í sakamálum í meira mæli en áður, átti að koma til móts við sjónarmið um réttláta málsmeðferð þannig að fullnægt yrði kröfum 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, en þar er áskilið að unnt sé að áfrýja dómum í sakamálum. Af hálfu dómstólaráðs var lagt í þá vegferð að meta hvaða áhrif þessar breytingar myndu hafa á störf dómstóla og mannaflaþörf. Var það niðurstaðan að þessi breyting samsvaraði 5 til 6 ársverkum dómara í vinnuframlagi. Lagði dómstólaráð til við dómsmálaráðherra að í stað framangreindra breytinga yrði komið á fót millidómstigi í sakamálum. Með bréfinu fylgdi minnisblað þar sem slíku millidómstigi var sköpuð umgjörð. Var m.a. lagt til að þeim dómstól yrði gefið nafnið Landsyfirréttur, sem væri einn fyrir landið allt og hefði aðsetur í Reykjavík. Við dóminn myndu starfa 5 dómarar, en almennt væri gert ráð fyrir að 3 dómarar sætu í dómi. Í undantekningartilvikum þegar um væri að ræða mál sem hefðu almennt gildi gætu allir 5 dómararnir setið í dómi. Gert var ráð fyrir að einungis væri hægt að skjóta dómum millidómstigsins til Hæstaréttar til endurskoðunar að því er varðaði lagaatriði og ákvörðun viðurlaga og væri það í öllum tilvikum bundið við áfrýjunarleyfi. Allir rannsóknarúrskurðir kæmu til endanlegrar úrlausnar á millidómstiginu, þó unnt væri undantekningartilvikum að fá málsskotsleyfi og skjóta rannsóknarúrskurðum til Hæstaréttar Íslands ef úrlausnin hefði sérstaka almenna þýðingu. Miðað var við að við dóminn störfuðu auk dómenda skrifstofustjóri, tveir aðstoðarmenn, ritari og dómvörður. Erindi þessu fylgdi kostnaðaráætlun, en það var mat dómstólaráðs að rekstrarkostnaður við slíkt millidómstig næmi tæplega 160 milljónum króna á ári og stofnkostnaður gæti numið um 15 milljónum króna. Réttarfarsnefnd breytti síðar ákvæðum 3. gr. frumvarpsins þannig að ákvæðið varð samhljóða fyrirrennara þess í lögum um meðferð opinberra mála nr. 19/1991.

Hinn 15. nóvember 2007 óskaði þáverandi dómsmálaráðherra, Björn Bjarnason, eftir því að dómstólaráð, ríkissaksóknari og Lögmannafélag Íslands tilnefndu fulltrúa í nefnd til að fjalla um hvernig tryggja mætti sem best milliliðalausa sönnunarfærslu við meðferð sakamála. Í nefndina voru skipuð Ragna Árnadóttir, þá skrifstofustjóri í dómsmálráðuneytinu, sem jafnframt var formaður, Ragnheiður Harðardóttir, þá vararíkissaksóknari, Sveinn Andri Sveinsson, hæstaréttarlögmaður, og Símon Sigvaldason, héraðsdómari og formaður dómstólaráðs. Ritari nefndarinnar var Gunnar Narfi Gunnarsson, lögfræðingur í dómsmálráðuneytinu. Nefndin hélt alls 8 fundi og var sá fyrsti haldinn í febrúar 2008 en sá síðasti í lok september sama ár. Við vinnu sína aflaði nefndin ýmissa gagna og kallaði til sín sérfróða aðila til álitsgjafar og skilaði skýrslu sinni til ráðherra 1. október 2008.

Var það einróma niðurstaða nefndarinnar að margt benti til þess að núverandi fyrirkomulag um sönnunarfærslu fyrir Hæstarétti Íslands bryti gegn meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu og gengi í berhögg við 2. gr. 7. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu þar sem ekki hefði tíðkast í framkvæmd að Hæstiréttur Íslands endurmæti niðurstöðu héraðsdóms um sönnunargildi framburðar með því að taka skýrslur af ákærða eða vitnum þar fyrir dómi. Þess í stað hefði rétturinn oftast gripið til þess ráðs að ómerkja dóm og vísa málum aftur heim í hérað. Það fyrirkomulag hefði sætt mikilli gagnrýni og ekki þótt vænlegt, m.a. vegna þeirra tafa sem það ylli á meðferð máls, auk þess sem ekki væri unnt að beita því úrræði nema einu sinni í hverju máli.

Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að nokkrar leiðir hafi verið nefndar til að ráða bót á vandanum. Af þeim virtust einungis tvær vera raunhæfar að mati nefndarmanna. Önnur væri að fjölga dómurum Hæstaréttar og láta fara fram skýrslutökur af ákærða og vitnum fyrir réttinum, eins og heimilt væri samkvæmt gildandi lögum. Þessi leið væri framkvæmanleg með fjölg- un dómenda en ókosturinn væri sá að húsnæði réttarins gerði ekki ráð fyrir mikilli fjölgun dómenda, einkum að því er varðaði dómsali. Þá yrði hlutverk Hæstaréttar eftir sem áður fyrst og fremst að vera áfrýjunardómstóll, þ.e. að leysa úr þrætum. Hann hefði hins vegar ekki eins miklu fordæmisgefandi hlutverki að gegna og æskilegt væri, en afar mikilvægt væri að leggja áherslu á þann þátt í því skyni að auka gegnsæi úrlausna réttarins.

Þá kemur fram í skýrslunni að flestir þeir sem komu á fund nefndarinnar voru sammála um að núverandi staða væri óviðunandi og að grípa þyrfti til einhverra ráðstafana til þess að meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum væri í heiðri höfð. Voru allir hlynntir millidómstigi, þó í mismunandi mynd og var kostnaður nefndur sem helsti þröskuldur í veginum. Nefndarmenn voru sammála um að upptaka millidómstigs væri mikil og nauðsynleg bragarbót fyrir íslenskt sakamálaréttarfar og var lagt til að því yrði komið á fót. Mikilvægt væri að aðilar máls nytu eins vandaðrar málsmeðferðar og unnt væri, og með því að opna fyrir þann möguleika að æðri dómur endurskoðaði niðurstöðu héraðsdómara um munnlegan framburð, yrði lagður tryggari og öruggari grunnur að niðurstöðu mála. Um leið þyrfti að tryggja málshraða, sem verið hefði einn af kostum íslensks réttarkerfis. Með því að tryggja að flestum málum lyki á millidómstigi ætti að vera unnt að halda málsmeðferðartíma sakamála í skefjum. Nefndin ræddi hvort millidómstig í sakamálum myndi einnig kalla á millidómstig í einkamálum. Nefndarmenn og álitsgjafar hennar töldu svo ekki vera, þar sem ekki væri um sama vandamál að ræða í einkamálum og sakamálum. Taldi nefndin því ekki rétt að leggja til að samhliða millidómstigi í sakamálum væri komið á fót millidómstigi í einkamálum.

Svo sem áður sagði skilaði nefndin skýrslu sinni til dómsmálaráðherra 1. október 2008. Fáeinum dögum síðar urðu þeir atburðir sem lömuðu íslenskt samfélag með öllu og nefndir hafa verið hið íslenska efnahagshrun.

Eins og sést af því sem hér hefur verið sagt liggja aðrar forsendur að baki umræðu um millidómstig nú á tímum heldur en var á áttunda áratugnum. Í þá daga snérist umræðan um mikilvægi þess að meðferð dómsmála yrði hraðað svo sem kostur væri og nauðsyn þess að aðskilja dómsvald og framkvæmdavald. Þá skipti máli álag á æðsta dómstól þjóðarinnar. Sú umræða sem nú á sér stað byggir hins vegar á því að á skorti til að fullnægt sé skilyrðum um endurtekna milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamáli við áfrýjun máls. En þó einkennir það umræðuna einnig sem fyrr álag á Hæstarétt Íslands.

Fagna ber opinberri umræðu um þörf á millidómstigi. Á liðnu sumri átti sér stað samstarf milli Hæstaréttar Íslands og dómstólaráðs annars vegar og dómsmálaráðuneytisins hins vegar, með aðkomu Lögmannafélags Íslands og Dómarafélags Íslands, þar sem reynt var að fá yfirsýn yfir þann fjölda mála sem framundan er hjá dómstólunum. Ýmis atriði hafa þar verið nefnd sem hugsanleg viðbrögð við hinum gríðarlega stóru verkefnum framundan. Eitt af þeim er millidómstig í sakamálum. Hæstiréttur Íslands hefur á liðnum árum búið við gríðarlegt álag og einkenna sífellt aukinn málafjöldi og stærri mál þessa þróun. Við óbreytt ástand verður ekki unað og þarf þá annað tveggja til, að fjölga dómurum við réttinn eða losa hann undan einhverjum þeirra verkefna er hann glímir við í dag. Á það hefur verið bent að Hæstiréttur Íslands hafi á liðnum árum fremur starfað sem áfrýjunardómstóll fremur en að vera Hæstiréttur eða æðsti dómstóll þjóðar. Að fjölga dómurum við réttinn um þrjá yrði til þess að dómstóllinn færðist enn lengra í þá átt að vera áfrýjunardómstig. Það er ekki heppileg þróun.

Vænta má þess að nokkur fjöldi stórra sakamála verði afsprengi þeirra viðamiklu rannsókna sem nú fara fram hjá embætti sérstaks saksóknara. Áætlanir gerðu ráð fyrir að einhver slík mál væru nú komin í hús héraðsdóms og myndu halda áfram að koma á næstu mánuðum. Þær spár hafa ekki gengið eftir. Nú virðist raunhæfara að áætla að mál frá þessu embætti fari fyrst að berast að einhverju marki á árinu 2011. Að því gefnu og að aflokinni málsmeðferð fyrir héraðsdómi, má reikna með að þessi mál fari að berast Hæstarétti Íslands þegar líða fer á árið 2012. Eftir það myndu þau berast jafnt og þétt og sennilega verða fyrir Hæstarétti á árunum 2012 til 2015. Það er mín skoðun að nýta mætti þennan tíma til að koma á fót millidómstigi. Þó svo það sé ekki allskostar einfalt, ætti þessi tími að vera nokkuð rúmur. Ef frumvarp kæmi fram á yfirstandandi þingi sem samþykkt yrði sem lög frá Alþingi með gildistöku 1. janúar 2012, yrði komist fyrir þessi mál áður en þau kæmust á áfrýjunardómstig. Þá er spurt: hvað með kostnað? Eins og áður var rakið má áætla að rekstrarkostnaður við millidómstig sé vel innan við 200 milljónir króna á ári. Nýlega voru gerðar þær breytingar á lögum um aukatekjur ríkissjóðs að þingfestingargjöld einkamála voru hækkuð. Höfðu þau þá verið óbreytt um langa hríð. Áætla má að hækkun dómsmálagjalda ein og sér standi undir rekstrarkostnaði við nýtt millidómstig.

Hvað hefur reynslan þá kennt okkur? Að mínu viti hefur hún kennt hún okkur þá mikilvægu lexíu að gallar í réttarfarslöggjöf verða ávallt til þess fyrr eða síðar að hjá umbreytingum verður ekki komist. Ef frumvarp til laga um lögrétturnar hefði náð fram að ganga á sínum tíma hefði réttarvörslukerfi okkar sennilega ekki þurft að ganga í gegnum þá umbyltingu sem aðskilnaður dómsvalds og umboðsvalds í héraði var á árinu 1992. Tilgangur með lögréttunum var m.a. að skilja að dómsvald og framkvæmdavald. Ef það hefði gengið eftir hefði sjálfsagt ekki komið til umbyltingar réttarkerfis okkar á sínum tíma vegna áhrifa mannréttindadómstóls Evrópu. Það er augljós ágalli á réttarkerfi okkar í dag að sönnunarfærsla í sakamáli er ekki milliliðalaus á áfrýjunardómstigi. Það er væntanlega einungis tímaspursmál hvenær okkur verður uppálagt að breyta því hjá okkur. Svo notuð sé samlíking af öðrum vettvangi; ef þak lekur á húsi, þá er það ekki vænleg aðferð til framtíðar litið að fjölga skálunum sem settar eru undir lekann innandyra. Fyrr eða síðar verður eigandinn að ráðast í það verkefni að endurbæta þakið á húsinu.