Lýðveldi, stjórnarskrá og þjóðaratkvæði

I.

Þótt þjóðaratkvæðagreiðslur hafi á engu tímaskeiði verið tíðar á Íslandi voru haldnar fimm slíkar á fyrri hluta tuttugustu aldar en engin frá lýðveldisstofnun 1944 og fram til ársins 2010.¹ Í fyrsta skiptið sem þjóðin fékk tækifæri til að tjá hug sinn með þessum hætti var árið 1908 en þá var kosið um það hvort banna ætti „aðflutning áfengra drykkja“ (hér eftir áfengisbanninu eða banninu) til Íslands.² Fram að lýðveldisstofnun voru haldnar þrjár þjóðaratkvæðagreiðslur til viðbótar: Um þegnskylduvinnu árið 1916;³ um gildistöku sambandslaganna árið 1918⁴ og afnám áfengisbanns árið 1933.⁵ Árið 1944 fór svo fram þjóðaratkvæðagreiðsla þar sem allir kosningabærir Íslendingar fengu tækifæri til að greiða atkvæði um örlög sambandslaganna og um leið um það hvort þeir styddu þá stjórnarskrá sem Alþingismenn höfðu komið sér saman um að yrði grundvöllur stjórnskipunar lýðveldisins sem til stóð að stofna ef niðurstaða úr atkvæðagreiðslunni gæfi tilefni til.⁶

Ekki kom aftur til þjóðaratkvæðagreiðslu fyrr en árið 2010 í kjölfar þess að forseti lýðveldisins synjaði svokölluðum Icesavelögum staðfestingar og vísaði þeim með þeim hætti til þjóðarinnar.⁷ Það er ætlun greinarhöfundar að fjalla um mismunandi eðli þessara þjóðaratkvæðagreiðslna og leita svara við þeirri spurningu hvort þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 geti sem slík talist grundvallaratriði til skýringar á stjórnskipun lýðveldisins og hvort hún geri einhverjar sérstakar kröfur um aðkomu almennings að endurskoðun stjórnarskrárinnar almennt og þá sérstaklega eins og málum er nú komið.⁸ Niðurstöðurnar verða skoðaðar með hliðsjón af nýlegum hugmyndum og kenningum um lýðveldisfestu⁹ og tengsl lýðveldisfestunnar við rökræðulýðræði (e. deliberative democracy). Einnig verður leitað svara við þeirri spurningu hvort þjóðaratkvæðagreiðslan um aðskilnaðinn við Danmörku og nýja stjórnarskrá hafi haft sjálfstætt gildi fyrir sjálfa lýðveldishugmynd stjórnarskrárinnar.

II.

Orðið þjóðaratkvæðagreiðsla, sem skýrir sig að mestu sjálft, er að öllu jöfnu notað yfir það fyrirbæri sem í fjölmörgum tungumálum nefnist referendum.¹⁰ Þegar þær þjóðaratkvæðagreiðslur sem hér hafa verið haldnar eru skoðaðar sést að þær skiptast í tvo megin flokka. Annars vegar í atkvæðagreiðslur um lagasetningu og/eða sem hluti af lagasetningarferli en hins vegar í atkvæðagreiðslur um stjórnskipun. Þjóðaratkvæðagreiðslan um áfengisbannið sem fram fór 1908 og atkvæðagreiðslan um að afnema það árið 1933 sem og atkvæðagreiðslan um þegnskylduvinnu 1916 snérust allar um afstöðu kjósenda til hugsanlegrar lagasetningar og voru einungis leiðbeinandi fyrir Alþingi en ekki bindandi þótt niðurstöður þeirra væru teknar til greina við lagasetningu.

Þótt atkvæðagreiðslan um Icesavelögin ætti það sameiginlegt með þjóðaratkvæðagreiðslunum 1908, 1916 og 1933 að snúast um lagasetningu var hún að því leytinu ólík þeim að hún snérist um lög sem búið var að setja og var þar að auki bindandi fyrir Alþingi. Þó má velta því fyrir sér hvort ekki sé hægt að halda því fram að þjóðaratkvæðagreiðslan um Icesavelögin hafi haft stjórnskipunarlega þýðingu í sjálfu sér. Bæði var að hún var fyrsta þjóðaratkvæðagreiðslan sem byggði á ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins um synjunarvald forsetans (26. gr.) og hafði þannig ótvírætt fordæmisgildi að stjórnskipunarrétti, en nokkuð hafði verið deilt um hvort heimild forseta fengi staðist að lögum, og hitt að hún snérist um heimild til handa íslenskum stjórnvöldum til að ábyrgjast lán sem ætlað var til greiðslu til breska og hollenska ríkisins vegna kröfu ríkjanna með vísan til ábyrgðar íslenskra stjórnvalda á grundvelli samningsins um hið Evrópska efnahagssvæði og innleiðingu reglna samkvæmt ákvæðum hans.¹¹ Hvað sem öllum vangaveltum um þjóðaratkvæðagreiðsluna 2010 líður þá verður sérstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar um sambandslagasamninginn árið 1918 og þjóðaratkvæðagreiðslunnar um afnám hans og gildistöku stjórnarskrár lýðveldisins 1944 ekki dregin í efa en báðar snérust þær um stjórnskipunarleg grundvallaratriði.

III.

Á liðnum áratugum hefur það færst í aukana að haldnar séu þjóðaratkvæðagreiðslur af ólíku tilefni í lýðfrjálsum ríkjum. Þekkt er að í Sviss og Kaliforníu teljast slíkar atkvæðagreiðslur sjálfsagður þáttur við lagasetningu.¹² Hjá nágrönnum okkar á Norðurlöndum eru þjóðaratkvæðagreiðslur þekktar þótt ekki séu þær algengar. Árið 1979 greiddu Svíar atkvæði um notkun kjarnorku til rafmagnsframleiðslu. Í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2003 kusu þeir að halda sænsku krónunni í stað þess að taka upp Evruna, sameiginlegan gjaldmiðil margra Evrópusambandslanda, eins og þeim bara í raun samkvæmt ákvæðum Maastrichtsamkomulagsins.

Það sem telja má athyglisvert við þessa þróun er sú staðreynd að slíkar atkvæðagreiðslur snúast æ oftar um grundvallaratriði stjórnskipunar fremur en að þjóna sem hluti af lagasetningarferli. Dæmi um þetta var atkvæðagreiðslan í Hollandi um tillögu að stjórnarskrársáttmála Evrópusambandsins en Hollendingar höfðu ekki áður fengið tækifæri til að tjá sig í allsherjar kosningum nema þegar kosið var til löggjafarþings þjóðarinnar. Þjóðaratkvæðagreiðslur á Norðurlöndunum um aðild þeirra að Evrópusambandinu (áður Evrópubandalaginu) vöktu á sínum tíma mikla athygli á Íslandi sem og tvíendurtekin þjóðaratkvæðagreiðsla Dana um aðildina að Maastrichtsáttmálanum (1992/1993). Seinni þjóðaratkvæðagreiðslan vakti upp ýmsar spurningar um viðhorf stjórnvalda til niðurstöðu slíkrar atkvæðagreiðslu ef hún væri þeim ekki að skapi.

Fræðimaðurinn og lögfræðingurinn Stephen Tierney hefur skipt þjóðaratkvæðagreiðslum þar sem greidd eru atkvæði um stjórnskipunarleg atriði í fjóra mismunandi flokka.¹³ Samkvæmt skilgreiningu hans eru þær flokkaðar eftir tilgangi sínum sem getur verið sá að: 1) Stofna nýtt ríki;¹⁴ 2) umbylta stjórnskipan viðkomandi ríkis;¹⁵ 3) koma á stóraukinni sjálfstjórn hluta ríkisheildar¹⁶ og 4) framselja fullveldi ríkis í hendur yfirþjóðlegrar stofnunar.¹⁷ Stephen bendir á að það sem þessir flokkar eigi sameiginlegt sé að „þeir fjalla allir um uppsprettu eða dreifingu æðsta lögmæta ákvörðunarvalds ríkisins og lúta þannig að sambandi þjóðar og stjórnvalda um fullveldi.“¹⁸ Samkvæmt þessu telur Stephen að hægt sé að fullyrða að þjóðaratkvæðagreiðslur, eins og hér um ræðir, skeri sig með álíka skýrum hætti frá almennum þjóðaratkvæðagreiðslum og sköpunarstundir stjórnarskráa (e. constitutional moments) aðgreina sig frá hversdagslegum stjórnmálum og að með þeim gefist einstakt færi á því að meta stjórnskipunarlegt samband þjóðar og stjórnvalda.¹⁹ 

Þannig getur þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrá tímabundið raskað hefðbundnu jafnvægi milli stjórnarskrárgjafans og formlegrar stjórnskipunar í nútímaríkjum. Með milliliðalausri aðkomu sinni endurheimtir almenningur stöðu sína sem stjórnarskrárgjafi, völd sem hann hafði framselt og falið í lýðræðislegri stjórnarskrá.²⁰ Eðli málsins samkvæmt verða slíkir atburðir ekki metnir á vogarskálum stjórnmála hversdagsins og ættu, ef allt er með felldu, að vega þungt í stjórnmálalífi viðkomandi samfélags um ókomna tíð.

IV.

Eins og áður hefur komið fram var engin þjóðaratkvæðagreiðsla haldin á Íslandi frá 1944 til 2010. Sú staðreynd ein og sér bendir til þess að stjórnmálamenn hafi almennt verið þeirrar skoðunar að fulltrúalýðræðið hentaði þjóðinni betur en það beina lýðræði sem þjóðaratkvæðagreiðsla felur í sér. Þetta hlýtur að teljast nokkuð sérstakt í ljósi þess að Íslendingar virðast hafa haft ágæta reynslu af þjóðaratkvæðagreiðslum á fyrri hluta síðustu aldar og ekki síst þeirri síðustu sem lá stofnun lýðveldisins til grundvallar. Þó verður að skoða þessi viðhorf með hliðsjón af samfélagslegri þróun og ástandinu í stjórnmálum bæði innan lands og utan.

Íslenska flokkakerfið festi sig í sessi á millistríðsárunum og á árunum eftir seinni heimsstyrjöld styrktu flokkarnir enn frekar stöðu sína í samfélaginu. Áhrif kalda stríðsins og vera bandaríska hersins í landinu settu mark sitt á þjóðmálaumræðuna og torvelduðu breiða sátt um mikilvæg málefni. Kjördæmamálið svokallaða bættist svo ofan á þetta allt saman og byrði mönnum lengi sýn á önnur viðfangsefni þegar kom að umræðu um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Hugsanlega blönduðu stjórnmálamenn saman hugmyndum fulltrúalýðræðisins við kenninguna um þingræði auk þess sem Alþingi hafði verið án þess aðhalds sem nútíma stjórnskipunarhugmyndir gera ráð fyrir á tímabilinu milli 1918 og 1944.

Í daglegri umræðu um stjórnmál og stjórnmálahugmyndir er Íslendingum tamt að vísa til lýðræðislegra stjórnarhátta þegar á goðveldisöld (930 – 1262) og er tímabilið ósjaldan kennt við slíka stjórnskipan og kallað þjóðveldisöld.²¹ Stofnun Alþingis árið 930, viðgangur þess fram til aldamótanna 1800, og endurreisn 1845 er einnig oft nefnt sem dæmi um nútímalega hug- mynd um varanlega stofnun sem sækir tilvistarlega réttlætingu sína til þjóðarinnar. Fræðimenn greinir þó á um hversu nútímanlegar stjórnmálahugmyndir Íslendinga hafi verið um miðja 19. öld þegar Jón Sigurðsson hóf baráttu sína fyrir auknu sjálfsforræði þjóðarinnar.²² Sú ákvörðun að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu út af áfengisbanninu og síðar vegna þegnskylduvinnu virðist ekki hafa valdið sérstöku fjaðrafoki í stjórnmálalífi landsins enda allar hefðbundnar stofnanir þess enn veikar og þeir stjórnmálaflokkar sem við þekkjum í dag varla búnir að líta dagsins ljós.

Þegar gengið var til atkvæðagreiðslu um bannlögin árið 1908 var kosningaréttur til muna þrengri en síðar varð og bundinn við mynduga karlmenn sem greitt gátu ákveðna árlega upp til útsvars. Kosningarétturinn hafði þó verið rýmkaður með stjórnarskrárbreytingu 1903 þegar útsvarsupphæðin var lækkuð í fjórar krónur fyrir alla kosningabæra karla en áður höfðu svokallaðir kaupstaðarborgarar greitt 8 krónur og þurrabúðarmenn 12 krónur í útsvar. Kosningarétt höfðu 11.726 eða 14,1% þjóðarinnar. Alls greiddu um 73% atkvæðabærra Íslendinga atkvæði í kosningunum og samþykktu rúmlega 60% þeirra tillögu um áfengisbann.²³

Fyrstu þingkosningarnar eftir að konur fengu kosningarétt til Alþingis voru landskjörið 1916 en samhliða því var greitt þjóðaratkvæði um þegnskylduvinnu karla á aldrinum 17 til 25 ára. Með því að konur fengu kosningarétt meira en tvöfaldaðist hlutfall kosningabærra Íslendinga frá því sem verið hafði í kosningunum 1908. Kosningarétt höfðu 28.529 eða 31,7% Íslendinga. Í þeim kjördæmum sem kosning fór fram í var þátttakan 52,6% en ekki var kosið í tveimur kjördæmum. Alls greiddu 14.105 atkvæði í kosningunum. Af þeim voru 80,2% tillögunni andsnúnir, 7,2% voru henni fylgjandi. Auðir seðlar voru 7,7% og ógildir 4,9%.

Þjóðaratkvæðagreiðsla um örlög bannlaganna var svo haldin 21. október 1933 en þá höfðu 52.465 Íslendingar rétt til að kjósa og tóku 45,3% þeirra þátt í kosningunni. Tillöguna um afnám bannsins á innflutningi áfengra drykkja samþykktu 57,7% þeirra sem skiluðu gildu atkvæði en 42,3% voru henni andvíg. Auðir og ógildir seðlar, sem nú voru taldir saman, voru 672 eða 2,4% greiddra atkvæða. Þegar þátttakan í þessum þremur þjóðaratkvæðagreiðslum er skoðuð er ekki annað að sjá en að hún sé vel viðunandi þótt hún hafi farið lækkandi frá fyrstu atkvæðagreiðslunni 1908 og stafaði það ekki síst af dræmri kosningaþátttöku kvenna.

V.

Fyrsta þjóðaratkvæðagreiðslan um stjórnskipun landsins snérist um gildistöku Sambandslaganna sem fjölluðu um stjórnskipulegt samband Íslands og Danmerkur. Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu um hugsanlega samþykkt Alþingis á breytingu á sambandinu milli Íslands og Danmerkur hafði verið samþykkt að kröfu Dana sem stjórnskipunarlög 1915.²⁴ Í því voru engar kvaðir um kosningaþátttöku eða ákveðið hlutfall þátttakenda eða kjósenda sem þyrfti til að breytingin næði fram að ganga. Atkvæðagreiðslan var haldin 19. október 1918 en þá höfðu 31.143 Íslendingar atkvæðisrétt. Vel innan við helmingur atkvæðisbærra Íslendinga, eða 43,8%, tók þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni og olli þátttakan víða vonbrigðum enda um fullveldi þjóðarinnar að ræða.²⁵ Það vó þó upp á móti „dræmri“ kjörsókn að 90,9% greiddu samningnum atkvæði sitt eða 12.411 en aðeins 7,3% kjósenda eða 999 voru samningnum andvígir. Auðir seðlar voru 30 eða 0,2% og ógildir seðlar voru 213 eða 1,6%. Samþykkt Alþingis um fullveldi Íslands tók því gildi þrátt fyrir að innan við helmingur kosningabærra Íslendinga tæki þátt í kosningunum. Með gildistöku sambandslaganna 1. desember 1918 varð Ísland fullvalda ríki í konungssambandi við Danmörku.

Að kröfu Dana var sérstakt ákvæði í Sambandslagasamningnum (18. gr.) sem fól það í sér að hefja mætti endurskoðun samningsins hvenær sem var eftir árslok 1940. Ef til þess kæmi og ekki væri gerður nýr samningur innan 3 ára frá því að krafan kom fram þá gæti:

... Ríkisþingið eða Alþingi hvort fyrir sig samþykkt, að samningur sá, sem felst í þessum lögum, sje úr gildi feldur. Til þess að ályktun þessi sje gild, verða að minnsta kosti 2/3 þingmanna annaðhvort í hvorri deild Ríkisþingsins eða í sameinuðu Alþingi að hafa greitt atkvæði með henni, og hún síðan samþykkt við atkvæðagreiðslu kjósenda þeirra, sem atkvæðisrjett hafa við almennar kosningar til löggjaafarþings landsins. Ef það kemur í ljós við slíka atkvæðagreiðslu, að 3⁄4 atkvæðisbærra kjósenda að minsta kosti hafi tekið þátt í atkvæðagreiðslunni og að minsta kosti 3⁄4 greiddra atkvæða hafi verið með samningsslitum, þá er samningurinn fallinn úr gildi.

Af þessu má ljóst vera að Danir ætluðu ekki að auðvelda Íslendingum að rífa sig að fullu lausa úr konungssambandinu.²⁶ Flesti bendir þó til þess að Íslendingar hafi frá upphafi verið ákveðnir í að ná fullu sjálfstæði²⁷ og skýr vilji til að stofna lýðveldi kemur þegar fram á Alþingi í svari Tryggva Þórhallssonar forsætisráðherra við fyrirspurn Sigurðar Eggerz Alþingismanns á 40. löggjafarþingi Íslendinga í febrúar 1928.²⁸

Þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 fór fram dagana 20. – 23. maí og tóku þátt 73.058 kjósendur eða 98,4% af kosningabærum Íslendingum.²⁹ Af þeim sem greiddu atkvæði studdu 71.122 sambandsslitin við Danmörku eða 97,4% og merktu þeir við já á atkvæðaseðlinum, nei sögðu 377 eða 0,5%. Auðir seðlar voru 805 eða 1,1% og ógildir seðlar voru 754 eða 1,0%. Af þeim sem greiddu atkvæði um lýðveldisstjórnarskrána studdu 69.435 gildistöku hennar (já) eða 95,0%, nei sögðu 1.051 eða 1,5% þeirra sem atkvæði greiddu. Auðir seðl- ar voru 2.054 eða 2,8% og ógildir seðlar voru 518 eða 0,7%. Það liggur því beint við að skoða betur hvert sé gildi þeirrar viljayfirlýsingar sem segja má að hafi falist í mikilli þátttöku og eindreginni niðurstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslunnar.

VI.

Þegar þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 er skoðuð verður að horfa til þess að hún var í fullu samræmi við ákvæði sambandslaganna þannig að ef Íslendingar ætluðu að geta staðið á því að þeir hefðu ekki brotið ákvæði sam- bandslagasamningsins við stofnun lýðveldisins þá voru þeir tilneyddir til að takast á við þjóðaratkvæðagreiðsluna með sannfærandi hætti.³⁰

Umræðan um lýðveldisstofnunina snérist þó ekki um þjóðaratkvæðagreiðsluna sjálfa heldur um það hvort farin skyldi svokölluð lögskilnaðarleið eða hraðskilnaðarleið. Töluverðar deilur urðu um þetta atriði en þær höfðu þó verið leystar að mestu þegar umræðan um nýja stjórnarskrá fór fram á Alþingi síðla vetrar 1944.³¹ Þrátt fyrir skýr fyrirmæli í lögum³² um að ekki mætti hreyfa við öðrum stjórnarskrárákvæðum en þeim sem nauðsynlegt væri að breyta til að unnt væri að koma lýðveldinu á fót þá varð mikil umræða á Alþingi um eðlisbreytingu á þjóðhöfðingjaembættinu og sýndist sitt hverjum.³³ Oft er látið að því liggja að við þetta tækifæri hafi konungi verið skipt út fyrir forseta með orðalagsbreytingu einni saman án frekari áhrifa á stjórnskipan Íslands. Hugmyndum um valdaleysi forseta lýðveldisins hefur verið svarað fræðilega og reynslan hefur einnig sýnt svo ekki verður um villst að forsetinn býr yfir valdi til að vísa lögum til allsherjaratkvæðagreiðslu ef honum sýnist svo.³⁴

Ef litið er til mikillar kjörsóknar í þjóðaratkvæðagreiðslunni 1944 þarf að huga að því hvort hægt sé að halda því fram að hún segi eitthvað um lögmæti stjórnarskrárinnar eða hvort skoða verði hana í því ljósi að almenningur hafi verið meðvitaður um að lítil þátttaka gæti hugsanlega seinkað lýðveldisstofnuninni og mögulega gert hana að engu ef farið hefði verið að skilyrðum ákvæða sambandslagasamningsins. Einnig þarf að leita svara við þeirri spurningu hvort umræður á Alþingi um að endurskoðun stjórnarskrárinnar hæfist strax að stríði loknu hafi haft áhrif á allan almenning í þá veru að fólk hafi verið tilbúið til að greiða henni atkvæði sitt í trausti þess að á henni yrðu fljótlega gerðar þær breytingar sem hefðu verið gerðar ef lýðveldisstofnunin hefði komið til við aðrar kringumstæður.

Þessum spurningum verður trauðla svarað nema með frekari rannsóknum og óvíst hvort nokkurn tíma fáist óyggjandi vissa fyrir því hvað hafi legið að baki, því sem virðist, augljósum vilja til þjóðlegs sjálfstæðis, byggðum á stjórnskipun lýðveldis, sem mikil þátttaka í þjóðaratkvæðagreiðslunni 1944 bar með sér. Á meðan slík rannsókn hefur ekki farið fram hlýtur að teljast eðlilegt að gera tilraun til svara þessum spurningum með hliðsjón af hinu augljósa í atburðarásinni í aðdraganda að og við stofnun lýðveldisins.

Í inngangi að bókinni Bannfærð sjónarmið segir Ólafur Björnsson að lítil ástæða hafi verið til að óttast dræma kjörsókn í þjóðaratkvæðagreiðslu þótt beðið yrði með lýðveldisstofnunina þar til styrjöldinni lyki. Ólafur rekur það sem hann telur hafi verið hinar raunverulegu ástæður að baki hraðskilnaðarstefnunni. Hann nefnir fyrst vilja margra til að tengjast Bandaríkjamönnum nánari böndum. Önnur og skynsamlegri rök fyrir því að hættulegt gæti reynst að bíða styrjaldarloka taldi Ólafur hafa verið óvissuna um það „hvernig styrjöldinni lyki og hvernig heimurinn liti [þá] út, ...“ að henni lokinni. Rökrétt hefði verið að álykta að það myndi „styrkja aðstöðu Íslendinga til þess að fá viðurkenningu annarra ríkja á sjálfstæði sínu og stjórnskipan að hafa þegar gengið frá þeim málum fyrir sitt leyti fyrir lok styrjaldarinnar.“ Ólafur telur að því gefnu að bandamenn hefðu haft sigur hefði mátt treysta því „ ... að Íslendingar fengju að skipa sínum málum að eigin vilja og hvorki Danir né aðrir myndu reyna að hindra neina þá skipan þeirra mála, er væri í samræmi við íslenskan þjóðarvilja.“ Að lokum segir Ólafur:

„ ... má nefna það sem eina ástæðu enn fyrir fylgi hraðskilnaðarstefnunnar, að of margir stjórnmálamenn, sem í hjarta sínu aðhylltust skoðanir lögskilnaðarmanna, töldu hinsvegar – með réttu eða röngu – að þar sem almenningsálitið væri hraðskilnaði hagstætt, þá gæti það verið flokki þeirra og stöðu þeirra sjálfra innan flokksins hættulegt að fylgja ekki stefnu, er væri í samræmi við vilja almennings.“

Og Ólafur bætir því við að skilja megi það sjónarmið „þótt karlmannlegt sé það ekki.“³⁵ Af þessum skrifum Ólafs má ráða að vilji þjóðarinnar hafi verið skýr þótt hann harmi ístöðuleysi Alþingismanna.

Í bókinni Bannfærð sjónarmið er safn greina um aðskilnaðinn við Dani flestar skrifaðar af afmælisbarninu Hannibal Valdimarssyni, Alþingismanni til fjölda ára og forseta Alþýðusambands Íslands. Í greinum Hannibals og annarra sem birtar eru í bókinni koma fram þau sjónarmið lögskilnaðarmanna sem Hannibal telur að hafi verið bannfærð í svokölluðu skilnaðarmáli.³⁶ Hannibal spyr „ ... hver yrði nú afleiðing þess, ef bráðabirgðastjórnarskráin yrði felld?“ og svarar sér sjálfur: „Hún yrði sú, að ekki yrði gengið frá stofnun lýðveldisins, fyrr en ný lýðveldisstjórnarskrá hefði verið lögð fyrir þjóðina og hún hlotið samþykki hennar.“ Hannibal telur að afleiðingar þessa yrðu ekki aðrar en að „Sveinn Björnsson ríkisstjóri færi með konungsvaldið óskert nokkra mánuði, í stað þess valdalausa forseta, sem þingið ætlar sér að velja að öðrum kosti.“ Hannibal þótti sennilegt að „lýðveldisstofnunin [myndi þá] frestast til næsta árs.“³⁷

Eins og greinar einstakra höfunda í Bannfærð sjónarmið bera með sér hefur lögskilnaðarmenn greint á um eitt og annað innbyrðis þótt þeir væru sammála um að fara ætti að ákvæðum sambandslaganna um aðskilnað ríkjanna og líklega hafa þeir all flestir frekar viljað bíða með lýðveldisstofnunina þar til styrjöldinni lyki. Sumir þeirra lögðu mikla áherslu á að lýðveldisstjórnarskráin væri bráðabirgðastjórnarskrá sem yrði óhjákvæmilega endurskoðuð við fyrsta tækifæri. Eftir að tafir urðu á lýðveldisstofnuninni frá því sem fyrst var ætlað töldu lögskilnaðarmenn sig geta staðið með hraðskilnaðarmönnum að því að hvetja þjóðina til að mæta og greiða atkvæði með því að sambandslagasamningurinn yrði felldur úr gildi. Eins og sést á ofangreindu vildu þeir þó að fólk synjaði stjórnarskránni um stuðning og varð þeim nokkuð ágengt í þeim efnum eins og sést á lokatölum þjóðaratkvæðagreiðslunnar.³⁸

Það má fullyrða að ýmislegt hafi verið gert til að draga úr möguleikum lögskilnaðarsinna til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við almenning þótt vafasamt sé að segja að þau hafi verið bannfærð.³⁹ Þó er erfitt að átta sig á andstöðu lögskilnaðarmanna við ákvæði stjórnarskrárinnar án þess að skoða betur í hverju hún fólst að öðru leyti en því að stjórnarskráin hefði ekki verið rædd efnislega í samfélaginu áður en greidd voru um hana atkvæði. Helst virðast þeir hafa verið ósáttir við meint valdaleysi forsetans. Ekki er loku fyrir það skotið að það hafi verið fyrir baráttu lögskilnaðarsinna og afstöðu þeirra til forsetaembættisins að hraðskilnaðarsinnar á Alþingi sáu sig tilknúna til að hverfa frá þeim ásetningi sínum að fela Alþingi það hlutverk, samkvæmt stjórnarskrá, að kjósa lýðveldinu forseta. Við upphaf umræðunnar um lýðveldisstjórnarskrárinnar kom fram að sterkur vilji væri fyrir því úti í samfélaginu að þjóðinni fengi að kjósa forsetann beinni kosningu og var horfið til þess án frekari málalenginga.

Lýðveldinu Íslandi var óneitanlega komið á fót við erfið skilyrði. Heimsstyrjöldin síðari hafði geisað um árabil og enn var ekki séð fyrir endann á þeim hildarleik. Af umræðum á Alþingi og skrifum í dagblöð og tímarit á þessum tíma má skilja að flestir sem höfðu afskipti af lýðveldisstofnuninni hafi verið áfram um að ljúka henni hið fyrsta og töldu sumir mikils um vert að koma lýðveldinu á fót áður en vinna hæfist við að koma nýskipan á heimsmálin að ófriðnum loknum. Eftir að ljóst varð að ákvæði sambandslagasamningsins yrðu ekki brotin með tímasetningu lýðveldisstofnunarinnar lagðist Alþýðuflokkurinn á sveif með öðrum stjórnmálaflokkum landsins og hvatti stuðningsmenn sína til að mæta á kjörstað.

VII.

Með tilkomu stjórnarskrárfestunnar við lok 18. aldar fær hugmyndin um að allt vald samfélagsins komi frá þjóðinni (sbr. þjóðríki) staðfestingu í stjórnskipunarlögum Bandaríkjanna og Frakklands.⁴⁰ Þaðan breiðist hugmyndin síðan út til annarra Vesturlanda þó ekki án átaka. Þótt hugmyndin sé enn sem komið er hvorki orðuð með beinum hætti í stjórnarskrá Danmerkur né Íslands má ljóst vera á samskiptum landanna í tengslum við fullveldis- og sjálfstæðisbaráttu Íslendinga að hún hefur verið stjórnskipunarlegur raunveruleiki í löndunum tveimur um langan aldur. Hugmyndin um að valdið eigi rót sína og réttlætingu í vilja þjóðar var forsenda þess að endir var bundinn á einveldi Danakonungs með gildistöku stjórnarskrárinnar 5. júní 1849 (Grundloven) og sömuleiðis þeirrar lýðræðisþróunar sem varð í Danmörku og á Íslandi frá miðri 19. öld og allt fram til okkar daga.

Eins og Stephen Tierney bendir á í grein sinni Constitutional Referendums: A Theoretical Enquiry hafa fræðimenn úr hópi lögfræðinga lítið sinnt rannsóknum á þjóðaratkvæðagreiðslum um stjórnskipun og er því ekki öðruvísi farið hér á landi. Reyndar er ekki hægt að sjá að þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 hafi orðið nokkrum íslenskum fræðimanni tilefni sérstakrar rannsóknar. Hér verður ekki reynt að kryfja það fyrirbæri frekar til mergjar sem þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnskipun er en sjónum eingöngu beint að þjóðaratkvæðagreiðslu Íslendinga 1944 og kannað hvort þær hugmyndir sem fram koma í grein Stephens Tierney geti orðið að liði við frekari skýringar á þessum einstaka viðburði. Ef reynt er að leggja hlutlægt mat þjóðaratkvæðagreiðsluna 1944 og það sem gerðist í aðdraganda lýðveldisstofnunarinnar þá verður ekki annað séð en að þjóðin hafi svo til einhuga tekið ákvörðun um að segja upp sambandslagasamningnum við Danmörku og um leið greitt nýrri stjórnarskrá atkvæði sitt. Ekki skal þó gert lítið úr þeirri fullyrðingu lögskilnaðarmanna að áróðurinn fyrir stuðningi við bæði málin hafi verið gengdarlítill og þrýstingurinn mikill á fólk að mæta á kjörstað.⁴¹

Það gildir þó það sama um þjóðaratkvæðagreiðsluna 1944 og umræðuna á Alþingi um nýja stjórnarskrá það sama ár nefnilega það að ekkert bendir til þess að almenningur og Alþingismenn hafi ekki verið fullkomlega meðvitaðir um það sem þeir voru að gera við þessar kringumstæður og hafi gert það af fúsum og frjálsum vilja. Þótt þjóðin hafi í þessu tilfelli talað einum rómi þá skal ekki horft fram hjá því að undir þessum og sambærilegum kringumstæðum þarf miklar rannsóknir til að leiða líkur að því hvað hver og einn hafi lagt þeirri ákvörðun sinni til grundvallar að mæta á kjörstað og skila gildu atkvæði eins og nær allir kosningabærir Íslendingar gerðu dagana 23. – 27. maí 1944. Þessi fyrirvari verður hafður til hliðsjónar þegar þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 verður skoðuð í ljósi hugmynda um lýðveldisfestu og rökræðulýðræðis.

Í áðurnefndri grein Stephen Tierneys setur höfundur sér tvíþætt mark- mið. Í fyrsta lagi vill hann sýna fram á að þjóðaratkvæðagreiðslur um stjórnskipun séu í grundvallaratriðum ólíkar þeim þjóðaratkvæðagreiðslum sem þjóna sem liður í lagasetningarferli (þjóðaratkvæðagreiðslulýðræði). Í öðru lagi vill hann vekja athygli á að þau áhrif sem þjóðaratkvæðagreiðslur um stjórnskipun geta haft til umbreytingar á innbyrðis tengslum stjórnskipunar og fullveldis veki upp alvarlegar siðferðilegar spurningar um hvað sé við hæfi í þeim efnum.

Í stjórnskipunarfræðum nútímans er gengið út frá því sem vísu að hin skjalfesta stjórnarskrá sé bindandi sáttmáli þjóðar við sjálfa sig um það hvernig hún vill láta stjórna sér. Þrátt fyrir að það teljist nú algild sannindi að allt vald komi frá þjóðinni þá er því sjaldan haldið fram að hin upprunalegi sáttmáli hafi nokkurn tíma verið gerður með þeim hætti sem kenningin ber með sér. Stephen Tierney veltir því fyrir sér hvort þjóðaratkvæðagreiðslur um stjórnskipun endurskapi upphafsstöðuna með ákveðnum hætti þannig að segja megi að vald hefðbundinna stofnana sé tímabundið í uppnámi. Ef þetta er tilfellið þá hlýtur sú spurning að vakna hvort þjóðaratkvæðagreiðslur af þessu tagi veiki stöðu fulltrúalýðræðisins. Stephen fullyrðir að bæði fræði og reynsla hafi sýnt að þjóð geti endurheimt valdið með þessum hætti án frekari eftirkasta. Hann telur að spurningin snúist í raun um stjórnskipunarlega sjálfsmynd þeirrar þjóðar sem hlut á að máli (e. constitutional identity).

Stephen telur að vandamálið sem hugmyndafræðingar lýðveldisfestunnar standi frammi fyrir í þessu sambandi snúist um það hvort hægt sé að tala um sjálfsákvörðunarrétt þjóðar þar sem skilgreina megi þjóð sem heilstætt fyrirbæri (e. self-determining demos) og ólíka sýn þeirra sem annars vegar aðhyllast lýðveldisfestu og hins vegar fylgismanna fjölmenningarsjónarmiða á það atriði. Áður en lengra er farið út í þá sálma er rétt að skoða lykilatriði lýðveldisfestunnar. Hugmyndin um lýðveldi á rætur sínar í stjórnskipun Rómverja og var m.a. notuð til að lýsa stjórnskipun tímabilsins sem hófst við lok konungsveldis Rómverja 509 f.kr. og lauk með tilkomu Rómverska keisaradæmisins á tímabilinu 44 – 27 f.kr. Hugmyndin hefur frá upphafi verið andstæð hugmyndinni um konungsveldi og stjórnskipun þess gerði ekki ráð fyrir öðru valdi en því sem átti rót sína í samfélaginu.⁴² 

Hugmyndin um lýðveldið hefur fylgt þróun nútímaríkisins frá upphafi og verið samnefnari fyrir samfélagslega andstöðu við erfðaveldi einvalda konunga og annarra einræðisherra. Á nítjándu öld varð lýðveldishugmyndafræðin að láta í minni pokann fyrir hugmyndafræði frjálshyggju og stjórnarskrárfestu en gekk í endurnýjun lífdaga við lok fyrri heimsstyrjaldarinnar. Þegar Íslendingar undirbjuggu stofnun lýðveldis árið 1944 logaði heimurinn stafnanna á milli og lýðveldi Evrópu ýmist í stríði við nágranna sína eða nutu takmarkaðs sjálfstæðis. Að lokinni heimsstyrjöldinni síðari var hafist handa við stofnun nýrra lýðvelda og endurreisn annarra. Þrátt fyrir þá staðreynd að á seinni hluta síðustu aldar hafi lýðveldisfyrirkomulagið almennt verið orðið viðurkennt sem sú tegund stjórnskipunar sem fullnægði flestum kröfum nútímans vantaði mikið upp á viðunandi kenningarlegan grundvöll hugmyndafræðinnar sem að baki lá. Á þessu varð mikil breyting við lok síðustu aldar með skrifum fræðimanna á borð við Skinner og Pettit.⁴³

Eins og gefur að skilja má finna margar og ólíkar útfærslur lýðveldisfestunnar í skrifum fræðimanna. Það sem þessar hugmyndir eiga þó sameiginlegt er sú áhersla sem lögð er á sjálfsákvörðunarrétt og stjórnmálalega virkni borgaranna sem grundvallarþátt í lýðræðislegri stjórnskipun. Eins vel og þetta hljómar þá hefur gengið erfiðlega að svara spurningunni um það hvernig þessir stjórnmálalega virku borgarar hafi komið sér saman um stjórnarskrá sem allir hafi talið sig skuldbundna af að virða. Getum við svarað því svo viðunandi sé hvaða fyrirbæri það er sem við köllum þjóð í þessu samhengi? Er hér án alls vafa um að ræða hóp fólks sem er reiðubúinn til að deila örlögum á grundvelli regluverks byggðu á og í formi stjórnskipunarlaga? Fylgismenn lýðveldisfestunnar eru að öllu jöfnu málsvarar fulltrúalýðræðisins þótt þeir séu jafnframt þeirrar skoðunar að lýðræðið eigi að byggja á reglum rökræðunnar og stjórnmálalegri virkni borgaranna. Undantekningin frá þessu viðhorfi er þegar kemur að tilurð lýðveldisins. Við slíkar kringumstæður er nauðsynlegt að öll þjóðin sé virk í ákvörðunartökuferlinu um stjórnskipunarlegan grundvöll samfélagsins og taki þannig ábyrgð á stjórnskipun lýðveldisins. Ef horft er til tilkomu lýðveldisins Íslands á því herrans ári 1944 þá fer ekki á milli mála að þjóðin tók virkan þátt í að koma á stjórnskipun sem hæfði nútímalegum lýðveldishugmyndum.

Þegar hér er komið sögu telur Stephen Tierney rétt að máta þessa nálgun við hugmyndir þeirra sem aðhyllast svokallað rökræðulýðræði.⁴⁴ Hann byrjar á að velta því fyrir sér hverjir megi a) taka þátt í rökræðu borgaranna og í framhaldi af þeim taka viðeigandi ákvarðanir; og b) hvaða hagsmunir eru sameiginlegir og þess virði að rökrætt sé um þá í þeim tilgangi að komast að sameiginlegri niðurstöðu? Svarið við a) er í stuttu máli sagt allir borgarar samfélagsins hafa rétt á að taka þátt í rökræðunni og fylgja henni eftir með ákvörðunum. Stephen telur að hugmyndafræði lýðveldisfestunnar og rökræðulýðræðis nái samhljómi í því viðhorfi að (stjórnmála)þátttaka sé góð í sjálfu sér.

VIII.

Þegar þjóðaratkvæðagreiðslan 1944 er skoðuð í ljósi þeirra hugmynda sem hér hafa verið ræddar má spyrja sig hvort hægt sé að meta slíka framkvæmd, sem bundin var ákvæðum sambandslagasamningsins, á mælikvörðum hugmyndafræði sem byggir á þeirri sýn að borgarar gangi til leiks frjálsir og óháðir öðru en reglum rökræðulýðræðisins í þeim tilgangi að komast að bestu hugsanlegri niðurstöðu um framtíðarstjórnskipan lýðveldisins. Flest virðist benda til að því megi svara játandi.

Þegar stofnun lýðveldisins og tilheyrandi þjóðaratkvæðagreiðsla, forsaga hennar og öll umgjörð er skoðuð kemur í ljós að hún er í góðu samræmi við þær lýðræðislegu hefðir sem verið höfðu í þróun á Íslandi frá miðri 19. öld. Fullyrða má að ekki hafi verið um neinn skilgreindan minnihluta að ræða í íslensku samfélagi á þessum tíma og því án efa hægt að tala um eina þjóð í landinu. Ekki er heldur hægt að sjá að þjóðin hafi verið klofin í afstöðu sinni til þess lokamarkmiðs sem stefnt var að með stofnun lýðveldisins og samþykkt stjórnarskrárinnar. Það sem óneitanlega vantaði upp á til að hægt sé að halda því fram að framkvæmdin hafi í öllu staðist mál samkvæmt þeim hugmyndum sem hér hefur verið fjallað um er hin lýðræðislega rökræða um stjórnskipun til framtíðar.

Þótt rangt sé að tala um bráðabirgðarstjórnarskrá þegar rætt er um stjórnarskrá lýðveldisins þá er ljóst að flestir áttu von á því að endurskoðun hæfist fljótlega að stríði loknu. Þó töldu ýmsir málsmetandi menn ekki útilokað að ákvæði stjórnarskrárinnar yrðu langlífari en umræðan í aðdraganda lýðveldisstofnunarinnar virtist benda til.⁴⁵ Stjórnarskrárnefndir hafa verið við lýði á Íslandi frá því fyrir stofnun lýðveldisins en afrakstur starfa þeirra verið misjafn. Heildarendurskoðun hefur enn ekki farið fram⁴⁶ og það sem verra er vönduð efnisleg umræða í samfélaginu hefur látið á sér standa. Einnig vantar mikið upp á að rannsóknir og samanburður í stjórnskipunar- fræðum hafi verið með viðunandi hætti á þeim tíma sem liðinn er frá lýðveldisstofnun.

Þegar tilurð lýðveldisins er skoðuð og horft til þess sem virðist hafa verið eindreginn og samhuga vilji þjóðarinnar til að koma því á fót er ekki hægt að álykta öðruvísi en svo að Alþingi og stjórnvöld hafi komið sér hjá því að hafa forystu um breiða og djúpa rökræðu um framtíðarstjórnskipun lýðveldisins. Með þjóðaratkvæðagreiðslunni 1944 lauk hinum formlega þætti lýðveldisstofnunarinnar. Síðari hlutanum er enn ólokið sjálfri rökræðunni um efnisákvæði stjórnarskrárinnar. Hvort niðurstaðan þýðir meiri eða minni breytingar frá þeirri stjórnarskrá sem við búum við skal ósagt látið. 

Neðanmálsgreinar

1. Ég vil þakka starfsfólki upplýsingaþjónustu Alþingis fyrir aðstoð við gagnaöflun sem hefur auðveldað mikið vinnu mína við skrif þessarar greinar. Einnig þakka ég fyrir að hafa fengið aðgang að samantekt Ásmundar Helgasonar um þjóðaratkvæðagreiðslu frá 2009 en hann var þá yfirlögfræðingur Alþingis. Ritrýni þakka ég góðar ábendingar og ritstjóra sömuleiðis sem og öðrum þeim sem lesið hafa greinina og gert við hana athugasemdir.

2. Árið 1905 samþykkti Alþingi ályktun um að skora á stjórnarráðið að samhliða næstu almennu kosningum til Alþingis færi fram atkvæðagreiðsla allra kosningabærra manna á landinu um það hvort lögleiða ætti bann við aðflutningi áfengra drykkja. Í ágúst sama ár birti ráðherra auglýsingu um atkvæðagreiðsluna, þar sem fyrirkomulagi hennar var lýst. 

3. Í september 1915 var samþykkt á Alþingi ályktun þar sem skorað var á landsstjórnina að láta fara fram atkvæðagreiðslu allra kosningabærra manna á landinu um hvort lögbjóða skyldi skylduvinnu fyrir alla heilbrigða karlmenn á ákveðnum aldri í nánar tilgreindan tíma.

4. Í stjórnarskipunarlögum nr. 12/1915 var ákvæði sem kvað á um að ef Alþingi samþykkti breytingu á sambandinu milli Íslands og Danmerkur skyldi leggja það mál „undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar“ og skyldi atkvæðagreiðslan vera leynileg. Með vísan til þessa ákvæðis varð að leggja samþykkt Alþingis 1918 á nýjum lögum um dönsk-íslensku sambandslögin undir atkvæði allra kosningabærra manna. Með auglýsingu stjórnarráðsins nr. 130/1918 voru settar reglur um framkvæmd atkvæðagreiðslunnar.

5. Á Alþingi 1933 var samþykkt ályktun um að fela ríkisstjórninni að láta fara fram þjóðaratkvæði á því ári meðal kjósenda í málefnum sveitar- og bæjarfélaga um það hvort afnema skyldi bann við innflutningi áfengis samkvæmt gildandi áfengislöggjöf. Þessi atkvæðagreiðsla fór fram 21. október 1933 samkvæmt auglýsingu dómsmálaráðuneytisins.

6. Í stjórnarskipunarlögum nr. 97/1942 var bætt við 75. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920 ákvæði sem mælti fyrir um að þegar Alþingi myndi samþykkja þá breytingu á stjórnskipulagi Íslands, sem greindi í ályktunum þess frá 17. maí 1941, hefði sú samþykkt „eins þings gildi sem stjórnarskipunarlög, er meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu hefur með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt hana.“ Í febrúar 1944 afgreiddi Alþingi svo þingsályktun um sambandsslit við Danmörku sem skyldi leggja undir atkvæði allra alþingiskjósenda. Stjórnarskrárfrumvarp stjórnarinnar var samþykkt í mars 1944. Í sama mánuði voru sett lög nr. 17/1944, um tilhögun atkvæðagreiðslunnar um boðaða stjórnarskrárbreytingu og niðurfellingu sambandslagasamningsins.

7. 5. janúar 2010 synjaði forseti Íslands, Ólafur Ragnar Grímsson, lögum nr. 1/2010 staðfestingar. Lög nr. 1/2010 eða lög um breytingu á lögum nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf voru samþykkt af Alþingi 30. desember 2009. Viðbrögð Alþingis voru þau að samþykkja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu (lög nr. 4/2010) og fór atkvæðagreiðslan fram 7. mars sama ár. 

8.  25. júní 2010 voru samþykkt lög nr. 90 frá Alþingi um stjórnlagaþing og endurskoðun stjórnarskrárinnar.

9. Lýðveldisfesta er þýðing greinarhöfundar á hugtakinu „Republicanism“ og vísast í því sambandi til þýðingar á hugtakinu „Constitutionalism“ með stjórnarskrárfestu: Sjá Ágúst Þór Árnason, Stjórnarskrárfesta: Grundvöllur lýðræðis, Skírnir haust 1999, bls. 467; sjá einnig stjórnfesta þýðing Guðmundar Alfreðssonar á „Good Governance“ í „Stjórnfesta og mannréttindi“ í Þór Vilhjálmsson sjötugur, Reykjavík: Bókaútgáfa Orators, 2000, bls. 197-208, með Herdísi Þorgeirsdóttur. 

10. Sá munur er þó á að referendum getur bæði átt við það sem á íslensku er kallað þjóðaratkvæðagreiðsla og allsherjaratkvæðagreiðslu í öðru nánar tilteknu lögsagnarumdæmi en þjóðríki svo sem í fylkjum eða ríkjum sambandsríkja (sjá m.a. Ensk-íslensk orðabók, Örn og Örlygur, Reykjavík 1984). 

11. Sterk rök voru færð fyrir því á sínum tíma að samningurinn bryti í bága við stjórnarskrá lýðveldisins sbr. greinargerð Guðmundar Alfreðssonar (1992) og greinargerð Björns Þ. Guðmundssonar (1992). Einnig mæltust um 30.000 Íslendingar til þess að forseti lýðveldisins synjaði lögum um Evrópska efnahagssvæðið staðfestingar og vísaði þeim með þeim hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu.

12.  Lawrence LeDuc: The Politics of Direct Democracy: Referendums in Global Perspective, Broadview Press, New York 2003, bls. 29. 

13. Stephen Tierney: “Constitutional Referendums: A Theoretical Enquiry” The Modern Law Review, Blackwell Publishing, Oxford 2009, 72(3) bls. 360 – 383.

14.  Dæmi um þetta eru kosningarnar í Austur-Timor 1999 og Svartfjallalandi (Montenegro) 2006.

15.  Atkvæðagreiðslan um Charlottetown uppkastið í Kanada 1992 og um þjóðhöfðingja Ástralíu 1999.

16.  Allsherjaratkvæðagreiðslur á Norður-Írlandi 1998 (Belfast-samkomulagið), Welsh 1979 og Skotlandi 1997 breyttu stjórnskipunarlegri stöðu þessara landa gagnvart miðstjórnarvaldi Stóra-Bretlands í Lundúnum.

17. Nýlegustu dæmin um þetta eru þjóðaratkvæðagreiðslurnar í Frakklandi og Hollandi 2005 um gildistöku stjórnarskrársáttmála Evrópusambandsins og atkvæðagreiðslan á Írlandi um Lissabonsáttmálann 2008.

18. „... they each address the location or distribution of ultimate lawful authority within the polity and in doing so, implicate the sovereign relations between people and government.” Stephen Tierney vísar þarna til skilgreiningar Martin Loughlins á fullveldi í The Idea of Public Law þar sem hann segir það vera “... an expression of a political relationship between the people and the state.” Oxford University Press 2003, bls. 95.

19.  Bruce Ackerman: We the people: Foundations, Harvard University Press 1991 og í We the People: Transformations, Harvard University Press 1998. 

20. “The principal argument is that constitutional referendums can serve to unsettle the traditional balance between constituent power and constitutional form in the contemporary polity, substituting the people directly for the representational role traditionally played by the democratic constitution.” Stephen Tierney: “Constitutional Referendums: A Theoretical Enquiry” The Modern Law Review, Blackwell Publishing, Oxford 2009, 72(3) bls. 361. 

21.  Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, önnur útgáfa Iðunn, Reykjavík 1978, bls. 23.

22. Guðmundur Hálfdanarson: Íslenska þjóðríkið, Hið íslenska bókmenntafélag/ReykjavíkurAkademían, Reykjavík, 2001, bls. 80 – 94.

23. Samkvæmt því sem segir í kosningaskýrslum sem gefnar voru út af Hagstofu Íslands vegna Alþingiskosninga og þjóðaratkvæðis um afnám innflutningsbanns á áfengi árið 1933 voru aldrei birtar opinberar skýrslur um þjóðaratkvæðagreiðsluna 1908 sem leiddi til bannlaganna en samkvæmt yfirliti gert af „stórgæslumanni“ kosninganna þá var niðurstaðan sú er ofan greinir. Sjá nánar í Þingtíðindum Stórstúku Íslands 1909, bls. 32 – 33. 

24. Í 21. gr. frumvarps til stjórnskipunarlaga 1915 segir að önnur málsgrein 61. gr. orðist svo: Nú samþykkir Alþingi breytingu á sambandinu milli Íslands og Danmerkur, og skal þá leggja mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg. 

25. Dræm þátttaka hefur meðal annars verið skýrð með erfiðu árferði. Þó er varasamt að fullyrða nokkuð í því sambandi en þjóðaratkvæðagreiðslur á Íslandi hafa enn sem komið er ekki orðið fræðimönnum tilefni til rannsókna.

26. Benedikt Sveinsson, Alþingistíðindi 1918, d. 33.

27. Bjarni Jónsson frá Vogi, Alþingistíðindi 1918, d. 43. 

28.  Alþingistíðindi D 1928, d. 401 – 417. 

29. Þegar leitað er skýringa á mikilli kosningaþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslunni 1944 ber að hafa í huga að hún stóð í þrjá daga en áður höfðu kosningar ekki staðið nema í einn dag að undanskyldum haustkosningunum 1942 sem stóðu í tvo daga.

30. Alþingistíðindi, 1944, framsögu um frumvarp til laga um tilhögun atkvæðagreiðslu um þingsályktun um niðurfellingu dansk-íslenzka sambandslagasamningsins frá 1918 og samkvæmt 81. gr. lýðveldisstjórnarskrár Íslands hafði Bjarni Benediktsson.

31. Bannfærð sjónarmið, afmælisrit í tilefni áttræðisafmælis Hannibals Valdimarssonar, Bókaútgáfan Örn og Örlygur, Reykjavík 1983, bls. 109 – 110 og 132 – 135.

32. Samkvæmt stjórnskipunarlögum nr. 97/1942 segir „... óheimilt að gera [með þessum hætti] nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær, sem beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því, að Íslendingar taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins.“ 

33.  Alþingistíðindi 1944 B, d. 20 – 139.

34. Lög nr. 48/2004 (fjölmiðlalögin) og lög nr. 1/2010 (Icesavelögin II) Sjá Ágúst Þór Árnason „Lýðveldið, stjórnskipun og staða forseta“, Lögfræðingur, 1. tbl. 4. árg. 2010, bls. 20 – 30; Sigurður Líndal, „Forseti Íslands og synjunarvald hans“, Skírnir 178 (vor 2004), bls. 203-37 og Sigurður Líndal, „Stjórnskipunarleg staða forseta Íslands“, Skírnir, 166 (haust 1992), bls 425–39. 

35. Bannfærð sjónarmið, bls. 8 – 11.

36. ibid. bls. 80 – 81 og 125. 

37. ibid. bls. 93 – 94.

38. Sjá mun á fjölda sem greiddi afnámi sambandslagasamningsins atkvæði sitt og þeim sem greiddu stjórnarskránni atkvæði sitt.

39. Þó má benda á dæmi eins og það að Sigurður Nordal fékk ekki að halda erindi í Ríkisútvarpinu um sambandslagamálið. Sjá Bannfærð sjónarmið bls. 94. 

40. Þrátt fyrir þá viðurkenningu á tengslum þjóðarinnar við almenning í þessu sambandi var skilgreiningin á því hverjir tilheyrðu þjóðinni sem fullgildir borgarar lengi vel mjög þröng. Til að byrja með var hún bundin við hvíta miðaldra karlmenn sem áttu eitthvað undir sér. Seint á 19. öld lækkuðu aldursmörkin lítillega sem og krafan um að viðkomandi ætti land eða fé. Við upphaf 20. aldar hlaut það sjónarmið viðurkenningu að konur teldust einnig til borgara en upphaflega var gerð hærri aldurskrafa til að þær fengju aðild að stjórnmálasamfélaginu. Baráttunni fyrir borgaralegum réttindum kvenna í Evrópu lauk ekki fyrr en á áttunda áratugnum þegar konur fengu loks fullan kosningarétt í Sviss. 

41. Bannfærð sjónarmið, bls. 149 – 150. 

42.  Wihelm Henke: Die Republik in Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg 1987, bls. 869 – 879. 

43.  Sjá Philip Pettit: Republicanism – A Theory of Freedom and Government, Oxford University Press, 1997 og Quentin Skinner: Liberty before Liberalism, Cambridge University Press, 1998. 

44. Stephen Tierney: “Constitutional Referendums: A Theoretical Enquiry” The Modern Law Review, Blackwell Publishing, Oxford 2009, 72(3) bls. 377ff. 

45. Ólafur Thors: Alþingistíðindi 1944 B, d. 134.

46. Sjá frumvarp Gunnars Thoroddsen til stjórnskipunarlaga flutt 9. mars 1983 í efri deild Alþingis, þingskjal 537 mál nr. 243.