Hvaða tilgangi þjónar 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar?

Inngangur

Með stjórnskipunarlögum  nr. 97/1995 voru gerðar veigamiklar breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Ákvæði 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. l. nr. 97/1995, var liður í þessari breytingu. Ákvæðið er tiltölulega einfalt: „Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“ Í þessari stuttu grein verður tilurð 2. mgr. 65. gr. tekin til skoðunar og leitast verður við að komast að því hvaða tilgangi ákvæðið þjónar.

Tilurð 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar

Í upphaflega  frumvarpinu  sem lagt var fram til breytinga á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1994 var ekki gert ráð fyrir sérstakri reglu um jafnrétti kynjanna. Í 3. gr. frumvarpsins var hins vegar að finna almenna leið- beiningarreglu um bann við mismunun, sem hljóðaði svo: „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna,   kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.“¹

Við fyrstu umræðu frumvarpsins á Alþingi lét Jóhanna Sigurðardóttir þingmaður Alþýðuflokksins m.a. eftirfarandi ummæli falla:

Þá vil ég koma að ákvæðum um jafnrétti kynjanna sem ég tel vægast sagt mjög rýr og tel að það þurfi mun meira vægi í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar en hér er lagt til. Við þekkjum það vel að þrátt fyrir að lög eftir lög hafi verið sett á umliðnum áratugum um jafnrétti kynjanna þá eru jafnréttislögin langt frá því að vera virt og í rauninni þverbrotin í gegnum árin. Því tel ég mikilvægt að tryggja með afgerandi og öruggari hætti en hér er gert þau grundvallarmannréttindi  sem eru jafnrétti kynjanna. Í frv. stendur einungis að allir skuli jafnir fyrir lögum án tillits til kynferðis. Hvað segir þetta? Ég býst við að flestir geti sagt að jafnrétti kynjanna sé bærilega tryggt í lögum en það sem á skortir er að því sé fylgt í framkvæmd. Ákvæði í alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórn- málaleg réttindi eru miklu markvissari en þar segir í 3. gr.: „Ríki þau sem aðilar eru að samningi þessum takast á hendur að ábyrgjast jöfn réttindi til handa körlum og konum til þess að njóta allra þeirra borgaralegu og stjórnmálalegu réttinda sem sett eru fram í samningi þessum.“ Reyndar má líka benda á samninginn  um afnám allrar mismununar  gagnvart konum sem við erum aðilar að. Með tilliti til þeirra ákvæða sem þar koma fram þar sem m.a. er kveðið á um að setja grundvallarregluna um jafnrétti kvenna og karla í stjórnarskrána og það sé tryggt þá tel því ekki fullnægt með ákvæði eins og því birtist í 3. gr.²

Við aðra umræðu frumvarpsins lagði stjórnarskrárnefnd fram svohljóð- andi breytingartillögu á 3. gr: „Í stað efnismálsgreinar komi tvær nýjar er orð- ist svo: Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda [leturbreyting höfundar] án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags,  ætternis og stöðu að öðru leyti. Konur og karlar skulu njóta jafn réttar í hvívetna [leturbreyting höfundar].“³  Í nefndaráliti stjórnarskrárnefndar  sagði að „með breytingartillögu [sé] komið til móts við það sjónarmið að í frumvarpið vanti sérstakt ákvæði um jafnrétti karla og kvenna þótt fjallað sé um það í raun með orðum 3. gr. Er sérstöku ákvæði bætt við til þess að leggja frekari áherslu á jafnan rétt kvenna og karla á öllum sviðum þjóðlífs.“⁴ Ef rýnt er í ummæli framsögumanns stjórnarskrárnefndar, Geirs H. Haarde þingmanns Sjálfstæðisflokksins,⁵ og Kristínar Ástgeirsdóttur þingmanns Kvennalistans⁶ við aðra umræðu frumvarpsins og ummæli Geirs⁷ og Kristínar,⁸ Svanfríðar Jónasdóttur þingmanns Þjóðvaka⁹ og Rannveigar Guðmundsdóttur  þingmanns Alþýðuflokksins¹⁰ við fyrstu umræðu frumvarpsins eftir að það hafði verið lagt fyrir nýkjörið Alþingi, í samræmi við 79. gr. stjórnarskrárinnar, verður varla önnur niðurstaða dreg- in en sú að 2. mgr. 65. gr. hafi fyrst og fremst verið sett til áréttingar á mikilvægi kynjajafnréttis.¹¹   Eini þingmaðurinn sem setti sig upp á móti umræddri breytingartillögu var Ólafur Þ. Þórðarson. Í máli Ólafs kom  eftirfarandi m.a. fram:

Ég vil aftur á móti þakka fyrir það að jafnræðisreglan er sett í lög og það tel ég mikils virði. En þegar ég les 3. gr. eins og hún er í upprunaleg- um texta þar sem stendur, með leyfi forseta: „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum án tillits til kynferðis . . . “ Það er fyrst talið upp í textanum. Svo kemur breytingartillaga og þá er búið að botna textann: „Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“ Á þá upprunalegi textinn bara við þá sem eru hvorugkyns? Eða hvernig ber að skilja þetta? Hvernig í dauð- anum ber að skilja þetta? Hvaða kyn eru það sem menn eru að tala um? Ég átta mig bara ekki á þessu, ég segi það hreint út. Mér finnst að það eigi ekki að ganga þannig frá þessu að Háskóli Íslands geti haft það sem skemmtiefni að lesa upp kaflana og spyrja hvernig þetta sé hugsað. Annaðhvort erum við að tala um jafnrétti milli kynja og erum þá með þessi kyn í huga, konur og karla, eða að fyrra ákvæðið er óskiljanlegt venjulegum mönnum. Viðbótin er algjörlega óþörf [...] hún á ekki rétt á sér.¹²

Sjónarmið Ólafs fengu ekki hljómgrunn í þinginu. Breytingartillaga stjórnarskrárnefndarinnar náði fram að ganga og að loknu því ferli sem kveðið er á um í 79. gr. stjórnarskrárinnar varð 1. og 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins að 1. og 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Sá sem hér heldur á penna hefur nokkurn skilning á sjónarmiðum Ólafs. Undirritaður á erfitt með að sjá að orðalagið

„[a]llir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis...“ feli í sér lakari réttarvernd eða hafi aðrar lögfylgjur í för með sér en orðalagið „[k]onur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“

Björg Thorarensen prófessor við lagadeild Háskóla Íslands víkur í nýlegri bók um mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar að þýðingu 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Er umfjöllun hennar svohljóðandi:

Þótt kynferði sé talið meðal þeirra atriða í 1. mgr. 65. gr., sem óheimilt er að byggja mismunun á, er sérregla til að tryggja jafnan rétt karla og kvenna í hvívetna í 2. mgr. 65. gr. Er því álitaefni hvort hér er um að ræða ríkari vernd en leiða má af 1. mgr. eða hvort hér er einungis árétting á þeirri reglu sem þegar birtist í 1. mgr. Af lögskýringargögnum má ráða að með ákvæðinu sé áréttað mikilvægi jafnræðisreglunnar á þessu sviði í ljósi þess að þar sé helst misbrestur á því að fullt jafnrétti ríki. Hugsanlega má einnig líta svo á að orðalagið  leggi enn afdráttarlausari skyldur á ríkið til að grípa til sérstakra aðgerða á þessu sviði. Þær skyldur má einnig leiða af alþjóðaskuldbindingum á borð við samning Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar  gagnvart konum frá 1979. Loks getur 2. mgr. þjónað því hlutverki að renna styrkari stoðum undir lögmæti sér- stakra aðgerða eins og áður var nefnt, en með því er átt við sérstakar tímabundnar aðgerðir, sem ætlað er að bæta stöðu eða auka möguleika kvenna og karla í því skyni að koma á jafnri stöðu kynjanna á ákveðnu sviði, þar sem á annað kynið hallar. Þar getur þurft tímabundið  að veita öðru kyninu forgang til að ná jafnvægi og telst þetta ekki mismunun, sbr. 2. mgr. 24. gr. [laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna].¹³

Af umfjöllun Bjargar má ráða að mögulega sé hægt að leggja þrenns konar merkingu í 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.  Í fyrsta lagi að um sé að ræða áréttingu á mikilvægi jafnræðisreglunnar á sviði kynjajafnréttis. Í öðru lagi að ákvæðið leggi enn afdráttarlausari skyldur á ríkið til að grípa til sér- stakra aðgerða á þessu sviði en gert er í 1. mgr. 65. gr. Í þriðja lagi að ákvæð- ið renni stoðum undir svokallaðar sérstakar tímabundnar aðgerðir.

Fyrstu merkinguna byggir Björg á lögskýringargögnum. Hinar merking- arnar eru fyrst og fremst fræðilega rökstuddar hugrenningar Bjargar. Í þeim dómum Hæstaréttar þar sem reynt hefur á lögmæti mismununar á grundvelli kynferðis hefur verið vísað til 1. og 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar í senn, sbr. Hrd. 1997, bls. 683, Hrd. 1998, bls. 500 og Hrd. 2000, bls. 4394. Dómar Hæstaréttar segja því ekki til um hvort eða hvernig mörkin verða dregin á milli gildissviðs 1. og 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.¹⁴  Hingað til hefur Hæstiréttur ekki beitt 2. mgr. 65. gr. einni og sér í dómaframkvæmd sinni. Dómaframkvæmd  Hæstaréttar virðist því renna styrkari stoðum undir þá skoðun að 2. mgr. 65. gr. sé fyrst og fremst pólitísk árétting á mikilvægi jafnræðisreglunnar á sviði kynjajafnréttis.

Niðurstaða

Í þessari stuttu grein hefur tilurð 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar verið tekin til skoðunar og leitast hefur verið við að komast að því hvaða tilgangi ákvæðið þjónar. Niðurstaða undirritaðs er að ákvæðið þjónar ekki stjórn- skipulegum/lagalegum  tilgangi vegna þriggja ástæðna. Í fyrsta lagi er erfitt að sjá að orðalagið „[a]llir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannrétt- inda án tillits til kynferðis...“ feli í sér lakari réttarvernd eða hafi aðrar lögfylgjur í för með sér en orðalagið „[k]onur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“  Í öðru lagi virðist mega leiða þá niðurstöðu af lögskýringagögn- um (nefndaráliti stjórnarskrárnefndar  og  ræðum þingmanna) að  með ákvæðinu sé fyrst og fremst áréttað mikilvægi jafnræðisreglunnar á sviði kynjajafnréttis.  Í þriðja lagi hefur Hæstiréttur notað 1. og 2. mgr. 65. gr. í senn í dómaframkvæmd sinni en ekki beitt 2. mgr. 65. gr. einni og sér. Undirritaður er því þeirrar skoðunar að ákvæðið sé fyrst og fremst pólitísk árétting um mikilvægi kynjajafnréttis í íslensku samfélagi. Undirritaður er jafnframt þeirrar skoðunar að slíkar áréttingar séu óheppilegar í stjórnlögum.

Neðanmálsgreinar

1. Alþt. 1994-95, A-deild, þskj. 389, bls. 2070.

2. Alþt. 1994-95, B-deild, bls. 3140-3141.

3. Alþt. 1994-95, A-deild, þskj. 759, bls. 3888.

4. Alþt. 1994-95, A-deild, þskj. 758, bls. 3883.

5. Alþt. 1994-95, B-deild, bls. 5298.

6. Alþt. 1994-95, B-deild, bls. 5357.

7. Alþt. 1995, B-deild, bls. 134-135.

8. Alþt. 1995, B-deild, bls. 143.

9. Alþt. 1995, B-deild, bls. 149.

10. Alþt. 1995, B-deild, bls. 147-148.

11. Rétt er að benda á að Ragnar Arnalds þingmaður Alþýðubandalagsins virðist hafa talið breytingartillöguna hafa mun meira vægi en aðrir þingmenn sem tóku til máls. Sjá Alþt. 1994-95, B-deild, bls. 5374.

12. Alþt. 1994-95, B-deild, bls. 5372.

13. Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi, bls. 580-581. Sjá einnig sambærilega umfjöllun í Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, bls. 474.

14. Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi, bls. 581.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi

Björg Thorarensen. 2008. Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi. Codex. Reykjavík 2008.

Gunnar G. Schram. 1999. Stjórnskipunarréttur. Háskólaútgáfan. Reykjavík 1999.