Er virkt þingræði á Íslandi?

1. Inngangur

,,Annars staðar eru almennar kosningar einungis hafðar að yfirvarpi fyrir einræði ákveðins flokks eða lítils hóps manna.“ Þetta segir Bjarni Benediktsson í afmæliserindi Útvarpsins árið 1956 og bætir við: ,,t.d. er talið, að hinn mikli franski stjórnspekingur Montesquieu, [...] hafi að nokkru misskilið hina brezku stjórnskipan. Hann hafi gert meira en rétt var úr skiftingunni milli hinna þriggja höfuðgreina ríkisvaldsins, þ.e. í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, er væru í höndum þriggja ólíkra aðila eða valdhafa.“¹ Ástæðan fyrir því að byrjað er á þessum orðum f.v. forsætisráðherra, er sú að hún lýsir meira en vel þeirri sýn stjórnmálamanna á stjórnskipan Íslendinga sem viðvarandi hefur verið síðustu 50 árin. Í fyrstu tilvitnuninni gerir Bjarni sig sekan um það að segja beint að slíkt geti ekki gerst á Íslandi þótt við búum við nánast sama lýðræðiskerfi og önnur lönd. ,,Að kveldi skal dag lofa“ segir í Hávamálum og það hefði Bjarni átt að hugleiða. Í dag er hægt að færa rök fyrir því að almennar kosningar á Íslandi séu í raun yfirvarp eitt fyrir einræði lítils hóps manna. Þar að auki getur vel verið að Montesquieu hafi misskilið þrískiptinguna, en það breytir því ekki að sú valdsskipting sem boðuð er í stjórnarskrá lýðveldisins hefur aldrei verið sett í framkvæmd. Vegna þessa hafa geðþótti, kosningar og valdabrölt séð þjóðinni fyrir þeirri stjórnun sem nauðsynleg er til að hún teljist sjálfstæð. Hugmyndin sem forfeður okkar gerðu sér um ,,sjálfstætt Ísland“ hefur fallið í gleymsku stjórnmálamanna sem ekki þekkja muninn á lýðræði og þingræði.²

Þetta eru vissulega sláandi fullyrðingar en eiga svo sannarlega rétt á sér eins og sýnt verður fram á hér á eftir. Komið verður inn á flest svið stjórnskipunarinnar og sögu hennar sem rökstyðja fyrrgreindar fullyrðingar. Eins verður sýnt fram á að stjórnarskrá Íslands er í raun skýr að því leiti hvernig ber að túlka stjórnskipunarkafla hennar. Um þann kafla hefur ekki enn náðst sátt, kannski vegna þess að þær umræður um hann hafa einkennst af yfirgangi og venjufestu stjórnmálamanna. Fyrst af öllu skal rannsaka það stjórnarform sem hingað til hefur verið talið að sé við lýði í hinu íslenska lýðveldi.

2. Þingræði

Þingræði þróaðist í Bretlandi á 18. öld og var fullmótað þar um 1835. Það breiddist út á síðari hluta 19. aldar til flestra ríkja Vestur-Evrópu og til ríkja Breska Samveldisins. Þingræði er stjórnarfar þar sem þeir einir geta setið í ríkisstjórn sem meirihluti þjóðþings vill styðja eða þola í embætti. Í þingræðisríkjum er ráðherra eða ríkisstjórn skylt að segja af sér ef þingið lýsir yfir vantrausti á störf þeirra. Með þannig þingstjórn er þjóðþinginu veitt mjög sterk aðstaða til áhrifa á stjórnarstefnu og stjórnarframkvæmdir. Þó ekki séu allir sammála um ágæti þessara stjórnarhátta er almennt talið að þeir geti ekki haft í för með sér alræði þingsins.^[3] Til einföldunar má því segja að meirihluti þjóðkjörins löggjafarþings fari með öll völd í málum og stefnum þjóðar.

En hvað með minnihluta þjóðkjörinna fulltrúa, eru þeir þá ónýtir innan þingsins á meðan meirihlutinn ræður öllu? Í reynd virðist þáttur minnihluta þjóðkjörinna fulltrúa á þingi vera lítill en ekki eru öll störf þinga það sýnileg að augljós séu. Á Íslandi er fjölflokkakerfi sem þýðir að stærsti flokkur landsins þarf ekki endilega að vera í ríkisstjórn ef tveir eða þrír minni flokkar taka saman höndum og mynda stjórn sem nýtur meira fylgis en möguleg ríkisstjórn stærsta flokksins. Með þessu móti getur stjórnarandstöðuflokkur verið stór og öflugur án þess að fara með stjórn landsins.

En þetta svarar ekki spurningunni um minnihluta þings. Alþingi er, sem dæmi, starfrækt í einni málsstofu^[4] sem gerir það að verkum að nefndarvinna þingsins er veigamikill þáttur í starfi þess og þar eru unnin, með aðstoð sérfræðinga, öll helstu verkefni þingsins. Nefndirnar eru samansettar af þingmönnum allra flokka (ef það er mögulegt) og því fá allir flokkar sitt hlutfallslega vægi innan þeirra. Þetta þýðir samkvæmt kenningunni að öll sjónarmið fá, í réttu vægi, að koma fram í nefndarvinnu sem er m.a. unnin í stefnumörkun, lausn mála og gerð frumvarpa. Með þessu móti eru ,,minnihlutaþingmenn“ ekki valdlausir en lýðræðislegt vægi þeirra innan þings er oft of lítið til að þeir geti haft veruleg áhrif á ákvörðun þingsins. Nú er hægt að spyrja hvað myndi gerast ef til valda kæmist flokkur sem ekki þætti sóma Íslandi vel og væri jafnvel að vinna samfélaginu mein?

Samkvæmt stjórnarskrá Íslendinga eru engin úrræði fyrir minnihluta þjóðþingsins en forsetinn er þar í lykilstöðu og getur hann rofið þing og efnt til kosninga. Við þessar aðstæður myndi koma upp undarlegt ástand þar sem vegast á tvenn lýðræðislega kjörin öfl. Þá er spurningin, hvor er í meiri rétti? Reyndar þarf að orða spurninguna öðruvísi – hvort býr Ísland við þjóðþingræði eða forsetaþingræði? Nú þarf að líta um öxl og fá nánari skýringu á þessum hugtökum.

2.1 Íslenska þingræðisreglan

Á Íslandi á þingræðisreglan ,,stoð“ í stjórnskipunarlögum frá 1903. Hún var þó alls ekki fullmótuð og enn nokkuð óskýr í hugum Íslendinga langt fram eftir síðustu öld. Á árum konungsþingræðis (1904-1941) skapaðist ákveðin stjórnskipunarvenja á Íslandi sem ekki allir og síst stjórnmálamenn voru sáttir með. Þannig var vald konungs þvílíkur þyrnir í augum stjórnmálamanna að þjóðþingræðið gat hreinlega ekki þrifist í slíku umhverfi. Jón Guðnason segir í grein sinni Stjórnarmyndun og deilur að íslenskum stjórnmálamönnum hafi verið það í sjálfsvald sett að gera hlutdeild konungs að stjórnarmyndun að formsatriði einu og fest þannig þjóðþingræðið í sessi. Þetta ástand varð því til þess að stjórnmálamenn pössuðu vel upp á vald sitt þegar lýðveldið var stofnað. Þannig hafi þjóðkjörnir fulltrúar í raun og veru orðið einráðir um að velja þjóðinni stjórnendur.^[5] 

Svanur Kristjánsson stjórnmálafræðingur ritar greinargóða ritgerð í Skírni vorið 2002 þar sem hann lýsir umræðum og skoðanaskiptum um tilhögun lýðræðis og stjórnskipunar í aðdraganda lýðveldisstofnunar og setningar stjórnarskrár árið 1944. Kemur þar berlega fram að vilji margra fremstu stjórnmálamanna var sá að forseti yrði þingkjörinn á meðan almenningur vildi þjóðkjörinn forseta samkvæmt

Mynd 1: Svona má segja að stjórnskipanin hafi virkað lengst af eftir lýðveldisstofnun. Ríkisstjórnin alráð um lagasetningu og framkvæmdavald, Alþingi er mjög háð vilja ríkisstjórnar og forsetinn í raun áhrifalaus leppur þessara tveggja valdstofnana.

skoðanakönnun. Kallast þingræði með þjóðkjörnum forseta forsetaþingræði en þjóðþingræði með þingkjörnum forseta. Svanur dregur það fram í lokaorðum sínum að forsetaþingræði hafi orðið ofan á í vali á stjórnskipun vegna þess að ef upp kæmu árekstrar milli Alþingis og forseta um löggjöf hefði þjóðin úrskurðarvaldið um hvað ætti að gera.^[6]

Venja hefur breytt upphaflegri ætlan landsmanna varðandi stjórnskipun landsins og þingræðið, án þess þó að gerð hafi verið við það stór athugasemd. Því má eflaust velta upp hvort að ákafi hafi, af skiljanlegum ástæðum, frekar en skynsemi ráðið ferðinni við gerð stjórnarskrárinnar 1944. Sigurður Líndal heldur því þó fram, að ekki fái staðist sá málflutningur að höfundar stjórnarskrárinnar hafi sýnt getuleysi, a.m.k. við skilgreiningu á hlutverki og stöðu forsetans.^[7] Þó virðist það vera svo að stjórnmálamenn og ekki síst æðstu ráðamenn hafi þróað og fest í sessi þingræðisreglu sem hentaði þeim og almenningur trúði að væri rétt.

Davíð Oddsson, þáverandi forsætisráðherra, lýsti í ræðu sinni árið 2004 ágætlega þeirri sýn á þingræðinu sem ríkt hafði a.m.k. frá tíð Bjarna Benediktssonar. Hann sagði m.a.:

Þingræðið er ekki varið beinum ákvæðum í stjórnarskrá og hefur aldrei verið. Á hinn bóginn er óumdeilt að sú hefur alltaf verið ætlan manna að hér ríkti þingræði, – eins og aðdragandinn að heimastjórninni og skipun fyrsta ráðherrans ber með sér, – og víst er að þeir stjórnarhættir hafa fyrir löngu öðlast venjuhelgaðan sess, sem í raun skapa þeim stjórnarskrárvarða stoð. En með því að inntak þessa stjórnlagahugtaks er hvergi skilgreint lögum, þeim mun meiri er ábyrgð þeirra sem að framkvæmd þess koma.[8] [leturbreyting höfundar]

Davíð minntist einnig á skoðun hans, og margra annarra, á hlutverki og stöðu forsetans eins og hún var á þessum tíma. Leggja þarf áherslu á að þegar Davíð flutti þessa ræðu hafði forseti aldrei nýtt sér málskotsrétt sinn á löggjöf og því er eftirfarandi skilgreining á þingræðisreglunni af hálfu stjórnmálamanns á þessum tíma eðlileg. Davíð heldur áfram:

Af þingræðisreglunni leiðir hins vegar að forseti hefur ekki óbundnar hendur um hverjum hann felur að mynda ríkisstjórn og sá er tekur slíkt verk að sér ekki heldur. Af henni leiðir að þeim er skylt haga athöfnum sínum í samræmi við vilja meirihluta Alþingis. Í því felst kjarni þingræðisreglunnar. Eftir að ríkisstjórn hefur verið veitt lausn ber forseti ábyrgð á að þingræðisreglan sé virt á þann hátt, að honum ber skylda til að fela þeim stjórnarmyndunarumboð, sem líklegastur er til að geta myndað ríkisstjórn, sem meirihluti Alþingis vill styðja, og á sama hátt ber sá, sem gerir tillögu til forseta um myndun slíkrar ríkisstjórnar, ábyrgð á að meirihluti Alþingis búi henni að baki. Þetta er reyndar hið eina hlutverk forsetans, sem hann ber ábyrgð á sjálfur, enda er hann ábyrgðarlaus af öllum öðrum athöfnum, sem atbeina hans þarf til. Þær eru unnar á ábyrgð stjórnarinnar eða viðkomandi ráðherra og annað inngrip hans í þær, myndi reyndar vinna gegn þingræðinu. ^[9] [leturbreyting höfundar]

Af þessu má ráða að a.m.k. fyrir Fjölmiðlafrumvarpið var staða meirihluta Alþingis ennþá svo sterk að enginn gat með nokkrum mætti haft þar áhrif eða mótvægi við stórar ákvarðanir þingsins. Stjórnmálamenn, og þá helst stjórnarflokkar, litu svo á að þeir hefðu endanlegt vald yfir þjóðinni og að þeirra störf þörfnuðust einskis aðhalds nema frá stjórnarandstöðunni. Reyndar verður að koma því að, að þrátt fyrir að hér sé fyrsta synjun forseta tekin sem ítarlegt dæmi, þá bendir Svanur Kristjánsson á fleiri áhrifavalda. Í ritgerð sinni frá 2001 bendir hann m.a. á að með tilkomu EES-samningsins árið 1994 hafi þingræði stjórnskipunarinnar verið verulega skert.^[10] Því má segja að þingræðið hafi síðustu ár verið að takmarkast eða a.m.k breytast.

Hugmyndir hafa komið fram um að nefna þingræðisregluna skýrum orðum í stjórnarskránni en í núverandi stjórnarskrá leikur vafi á því hvort orðalagið „þingbundin stjórn“ feli þingræðisregluna í sér. Á níunda áratugnum beitti Bandalag jafnaðarmanna sér fyrir afnámi þingræðis á Íslandi án þess þó að vilja hverfa að forsetaræði._[11]

2.2. Ráðherraábyrgð

Kenningin um þingræði stendur og fellur með því sem kallast ,,ráðherraábyrgð”. Ef ráðherrar eru ekki látnir bera ábyrgð á gjörðum sínum lagalega eða pólitískt séð, er þingræði ekki viðhaft. Jón Sigurðsson virðist m.a. hafa verið sérstaklega hrifinn af þingræðinu og skrifar t.a.m. mörg bréf þess efnis um miðja 19. öld.^[12] Þar bendir hann reyndar á að hann vilji sjá stjórnarform á Íslandi þar sem ráðherrar hafa pólitíska og lagalega ábyrgð gagnvart þjóðþingi en minnist ekki beinum orðum á þingræði. Það er skiljanlegt í ljósi sögunnar en þingræði var í raun aðeins stundað í einhverjum mæli á Englandi á þessum tíma og ekki alveg víst að allir hafi skilið út á hvað það gekk. Eins og hér fyrr er skrifað virðist það reyndar enn vefjast fyrir mönnum.

Lög um ráðherraábyrgð hafa verið til frá árinu 1963 og hafa litlar breytingar verið á þeim gerðar.^[13] Lög þessi eru frekar óskýr, skerpa einungis stjórnarskrárákvæðin lítillega og hafa engin ráðgefandi ákvæði um pólitíska ábyrgð ráðherra. Með þeim er í raun ítrekað það alræði þingmeirihluta sem viðhaft hefur verið síðustu áratugi.

3. Stjórnarskráin

Margir halda eflaust að stjórnarskrá Íslands hafi verið samin eingöngu við það tækifæri er Ísland varð fullvalda ríki og fyrir þann tíma hafi Ísland verið einskorðað við dönsk lög og yfirráð. Því fer fjarri því að Íslendingar fengu sína fyrstu stjórnarskrá frá Dönum árið 1874 og var hún mjög sniðin að þeirri stjórnskipun sem ríkjandi var í Danmörku.^[14] Í þeirri stjórnarskrá var danski konungurinn þjóðhöfðingi okkar Íslendinga og hafði hann synjunarvald á lagafrumvörp, en þáverandi Íslandsráðherra sá samt alfarið um að synja staðfestingum laga sem komu frá Íslandi og gerði víst töluvert af því.^[15] 

Í frelsisbaráttunni nýttu ráðamenn á Íslandi sér ákvæði stjórnarskrárinnar til að losna undan yfirráðum Danmerkur, m.a. með því að bera það fyrir sig að konungurinn væri ábyrgðarlaus vegna hernáms Þjóðverja og hefði þar af leiðandi ekkert um málið að segja.^[16] Með þessum staðreyndum vilja Þórður Bogason og Þór Vilhjálmsson meina að skapast hafi grundvöllur fyrir þeirri venju sem viðhafa eigi í íslenskri stjórnskipun samkvæmt stjórnarskrá. Þar sem forsetaembættið var búið til eingöngu við stofnun lýðveldisins með danska konunginn sem fyrirmynd, sé forsetinn valdlaus og án ábyrgðar auk þess sem að ráðherra eigi að fara með vald hans. Þau rök eru frekar ódýr og hreinlega ekki ásættanleg í ljósi annarra atriða sem þurfa að koma fram.

Samkvæmt skoska lögspekingnum Neil MacCormick er hægt að skipta stjórnarskrám í annars vegar formlegar (formal) stjórnarskrár og virkar (functional) stjórnarskrár hins vegar. ^[17] Breski stjórnspekingurinn Samuel Finer tekur í svipaðan streng og MacCormick og segir ritaðar stjórnarskrár vera vanvirtar og að sífellt sé verið að breyta þeim. Hann segir auk þess:

Ennfremur – svo haldið sé áfram með þessi rök – hafa Bretland, Nýja-Sjáland og Ísrael ekki ritaða stjórnarskrá en fylgja með ótrúlegri staðfestu og samfelldni þeim stjórnarskrárreglum sem þeir búa við. Vegna þessa – verður niðurstaðan – stjórnarskrár eru óþarfar: ef valdhafarnir búa við aðhald eru stjórnarskrár ónauðsynlegar og ef þeir gera það ekki eru þær gagnslausar. ...En þetta er ekki áreiðanleg ástæða til að hafna notkun á stjórnarskrám, heldur frekar til að fylgja þeim eftir með næmni og almennri skynsemi, annars gætu menn þess vegna hafnað nytsemi útihurða. Þær eru klárlega óþarfar fyrir heiðarlegt fólk sem gengur fram hjá dyrunum og eru jafnframt gagnslausar gegn staðráðnum innbrotsþjófi. En þær geta aftrað, og aftra, venjulegu fólki sem annars getur gengið inn og látið greipar sópa. ^[18] [þýðing höfundar]

Segja má að stjórnskipunarkafli hinnar íslensku stjórnarkrár sé aðeins til að forminu til og allt önnur stjórnarskrá sé í raun ,,virk” hvað stjórnskipunina varðar. Svanur Kristjánsson segir m.a. í grein sinni í Skírni að vilji þings og þjóðar hafi verið sá að forsetaþingræði hafi orðið ofan á í vali á stjórnarformi vegna þess að menn voru orðnir leiðir á valdabrölti, spillingu og hagsmunapoti stjórnmálamanna.^[19] Forsetaræðið hafi því verið valið til að veita ríkisstjórninni sómasamlegt aðhald.^[20] K.C. Wheare, prófessor í stjórnskipunarrétti við Oxford-háskóla, útskýrði skjalfestar stjórnarskrár á þennan veg:

Ef við skoðum uppruna nútímastjórnarskráa sjáum við, hreinlega án undantekninga, að þær voru skrifaðar upp og teknar í notkun af því að fólk vildi öðlast nýtt upp haf, allavega í ljósi þess sem segir í stjórnskipunarköflum stjórnarskránna. ...Aðstæðurnar sem þáttaskilunum valda eru ólík eftir löndum, en í næstum öllum tilfellum okkar daga hafa þjóðir skjalfestar stjórnarskrár af þeirri einföldu grunnástæðu að þau vildu byrja upp á nýtt.^[21] [þýðing höfundar]

Það er eindregin skoðun höfundar að þetta hafi verið raunin með stjórnarskrána frá 1944. Almenningur, ekki síður en stjórnmálamenn, þráði sjálfsákvörðunarrétt þjóðarinnar og vildi byrja aftur frá grunni án afskipta erlendra valdamanna. Þrátt fyrir það tókst stjórnmálamönnum að villa um fyrir almenningi með því að nota falleg orð eins og lýðræði, þingræði og lýðveldi samhengislaust sem afsökun og ástæðu fyrir geðþóttagjörðum sínum. Með því tókst þeim að koma á sama ástandi og var fyrir lýðveldisstofnun án þess að fræðimenn og almenningur fengi rönd við reist, þ.e. takmörkuð skipting og lítið eftirlit valdsins. Athygli vekur að orðið lýðræði kemur hvergi fyrir í núgildandi stjórnarskrá (frekar en ýmis önnur lykilhugtök stjórnskipunarinnar eins og þingræði, ríkisstjórn og hæstiréttur).^[22]

4. Hlutverk forseta í stjórnskipuninni

Svo vill til að 13. grein stjórnarskrárinnar segir að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt, en hvaða vald? Hér að ofan kemur fram að ýmsir fræðimenn vilji túlka venju og stjórnarskrána svo að forsetinn sé ábyrgðarlaus og því valdlaus. Hví skyldi þá 13. greinin eiga stað í stjórnarskránni? Þetta er ekki síður forvitnilegt þegar litið er til 15. greinarinnar sem segir að forseti skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Á þá forsetinn að biðja forsætisráðherrann að skipa sjálfan sig eða veita sér lausn? Samkvæmt stjórnarkránni má beinlínis lesa það út að það sé forsetinn og enginn annar sem velur forsætisráðherra í sitjandi ríkisstjórn. Þar hefur venja meiri mátt en bókstafurinn.^[23]

Samkvæmt 19. grein stjórnarskrárinnar er undirskrift forseta á löggjafarmálum og stjórnarerindum sá þáttur sem veitir þeim gildi, sem reyndar felur í sér ákveðna þversögn þegar komið er að 26. greininni en þar segir að þó svo að forseti skrifi ekki undir lög hljóti þau engu að síður gildi fram að synjun í þjóðaratkvæðagreiðslu. Forsetinn setur menn í embætti og víkur þeim úr starfi auk þess að hafa vald til að gera samninga við önnur ríki sem ekki hafa meðfylgjandi kvaðir eða afsal á landi í för með sér. Þá má hann efna til samninga sem breyta stjórnarháttum landsins en þó með samþykki Alþingis.^[24]

Í sambandi við löggjafann hefur forsetinn gríðarlegt vald samkvæmt stjórnarskrá því að hann setur Alþingi ár hvert og getur frestað fundum þar einu sinni á ári, sýnist honum svo. Hann hefur einnig vald til að kveða Alþingi saman í samráði við þingmenn en, án nokkurra kvaða, getur hann rofið þing og stofnað til nýrra kosninga. Forsetinn getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og samþykkta. Auk þess getur hann gefið út bráðabirgðalög án skuldbindinga við annað en stjórnarskrána þegar Alþingi er ekki að störfum. Venju samkvæmt og vegna þingræðisreglunnar hefur þó ráðherra haft frumkvæði að útgáfu bráðabirgðalaga.

Forsetinn hefur líka völd í dómskerfinu því í 29. og 30. grein stjórnarskrárinnar segir að forseti megi fella niður saksókn fyrir afbrot, hann geti náðað menn og veitt uppgjöf saka en þó geti hann ekki leyst ráðherra undan dómi Landsdóms. Þessu til viðbótar

Mynd 2: Svona segir stjórnarskráin í raun að stjórnskipunin eigi að vera. Forseti og Alþingi eru handhafar löggjafarvalds og ríkisstjórn vinnur sína vinnu í þeirra umboði. Eins er það meirihluti Alþingis og forseti sem hafa framkvæmdarvaldið en ríkisstjórnin er einnig þeirra umboðsaðili samkvæmt reglunni um ráðherraábyrgð.

getur forsetinn veitt undanþágur frá lögum eftir sérstökum venjum eða reglum.^[25] Hér skal tekið fram að þessi völd eru framkvæmd af ráðherrum s.s. dómsmálaráðherra, því forseti má ekki bera á því pólitíska ábyrgð að náða menn eða veita undanþágur frá lögum.

Forsetinn hefur mikið vald og breitt valdssvið samkvæmt stjórnarskránni og minnir kannski svolítið á einræðisherra lénsríkjanna og konunga miðalda. Hins vegar má ekki skilja stjórnarskrána þannig að verið sé að gefa einum manni ótakmörkuð völd. Þvert á móti má gera að því skóna að með þessum greinum stjórnarskrárinnar sé verið að setja nauðsynlegan varnagla ef eitthvert ófremdarástand kæmi upp á Alþingi eða ef sérstök ástæða væri til að náða mann o.s.frv. Stjórnarskráin er nefnilega þannig uppbyggð að ef forseti missir á einhvern hátt traust þings og þjóðar er auðvelt að losna við hann úr embætti. Eins er forsetanum ætlað að vera það aðhald þings eða þingmeirihluta sem kemur í veg fyrir spillingu, valdníðslu og að valdið komist á of fáar hendur.

4.1. Vald forseta lýðveldisins

Vald forseta var eitt af helstu álitamálunum þegar kom að þeirri grundvallarbreytingu 1944 að skipa forseta sem þjóðhöfðingja í stað konungs. Meðal þingmanna voru skiptar skoðanir en menn hafa þó verið meðvitaðir um að þjóðkjörnum forseta fylgdi mikið vald. Sigurður Líndal tekur saman í grein er birtist í Skírni árið 2004 helstu skilgreiningar sem menn höfðu í frammi í umræðum um völd forseta. Kemur þar fram að þjóðkjör myndi ekki bara auka synjunarvald forseta, heldur önnur völd einnig. Þá komu einnig fram þær skoðanir að þingkjörinn forseti gerði stjórnskipuninni lítið gagn og væri í raun óþarfur.^[26] 

Hvað með vald forseta við stjórnarmyndun, hvernig er hægt að auka það eða minnka? Í raun er ekki hægt að auka það eða minnka fríhendis en þar kemur til kastanna hið ,,þögla“ vald forseta. Forseta kemur í raun ekkert við hverjir eða hvernig menn mynda ríkisstjórn svo framarlega sem þeir geta myndað meirihluta með sáttum. Fari hins vegar svo að menn nái einfaldlega ekki sáttum, hefur forseti öll spil á hendi um hvernig leysa skuli málið. Hann getur valið einn eða tvo flokka í minnihlutastjórn eða fengið utanþingsstjórn. Þetta vald er ekki virkt nema þegar flokkarnir geta ekki komist að samkomulagi um stefnur og mál. Því má segja að þetta vald sé þögult uns þingmenn spyrja hvað gera skuli. Þá gegnir það einnig því hlutverki að vera stjórnmálamönnum nauðsynlegt aðhald til að sjá þjóðinni fyrir starfhæfri ríkisstjórn hverju sinni.^[27] 

Hvað þýðir að forseti sé ábyrgðarlaus í stjórnarathöfnum? Það þýðir að forsetinn hefur ekki pólitíska ábyrgð en þó lagalega samkvæmt stjórnarskrá. Ráðherrar hafa hins vegar bæði lagalega og pólitíska ábyrgð sem gerir þá valtari í sessi. Þess vegna verður forseti að láta ráðherra framkvæma vald sitt. Þar sem forsetinn hefur ekki pólitíska ábyrgð – kastar hann valdi sínu á ráðherra og kemur vilja sínum í framkvæmd með pólitískri ábyrgð þeirra sem tryggingu fyrir lýðræðislegum vinnubrögðum. Forseti er í raun oddviti (æðsti ráðgjafi) ríkisstjórnar.

Af þessu leiðir: 

- Forsetinn stendur Alþingi jafnfætis um löggjafarmál. Forsetinn hefur enga pólitíska ábyrgð og þess vegna má hann ekki í krafti embættis síns aðhafast neitt með sínu framkvæmdarvaldi nema með því að fá stjórnarskrárbundinn umboðsmann sinn til þess, þ.e. ráðherra.

- Eðlilegt er að konungur hafi verið friðhelgur og ábyrgðarlaus þjóðhöfðingi því ekki var hægt að skipta honum út. Forseti er þjóðkjörinn þannig að auðvelt er að lýsa á hann vantrausti og losa sig við hann. Þess vegna hefur hann ákveðið vald.

Sá þáttur sem mestur ágreiningur er um, er hvort það sé forsetans eða ráðherra að nota synjunarvaldið. Þegar fræðimenn og stjórnmálamenn hafa fjallað um synjunarvald forseta notast menn fyrst og fremst við tvær greinar stjórnarskrárinnar hvort sem þeir eru á því að hann hafi þetta vald eða ekki. Þessar greinar, 2. og 26., eru hvorar um sig nokkuð skýrar og ef þær eru skýrðar saman má með góðu móti sjá hver vilji höfunda stjórnarskrárinnar hafi verið. Þannig vildu þeir að forsetinn fengi hlut sinn í löggjafarvaldinu til að sjá til þess að, ef eitthvað færi úrskeiðis hjá löggjafanum eða ef afsal réttinda lands eða þjóðar ætti í hlut, þá fengi þjóðin að ráða í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Í 26. grein stjórnarskrár Íslands segir:

26. gr. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu. ^[28]

Í 2. grein stjórnarskrár Íslands segir:

2. gr. Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.^[29]

Þeir Þór Vilhjálmsson og Þórður Bogason halda því fram að forsetinn hafi ekki annan tilgang í löggjafarstarfi sínu en að skrifa undir lögin. Þór heldur því fram að forsetinn geti að nafninu til neitað að skrifa undir lögin en sú neitun sé þýðingarlaus og að lögin standi þrátt fyrir synjunina.[30] Þórður heldur því fram að forsetanum sé skylt að staðfesta lög frá Alþingi^[31] og því hafi hann ekkert löggjafarvald, hann sé í raun einskonar staðfestingarstimpill fyrir Alþingi. Þetta eru í raun harkalegar niðurstöður hjá þessum fræðimönnum og ef litið er til röksemda þeirra er hvorki mikil sannfæring í þeim né samhengi. Sigurður Líndal er ef til vill sá fræðimaður sem skoðað hefur hlutina frá lögfræðilegu sjónarmiði án þess að glata almennri skynsemi og rökhyggju. Hann segir meðal annars í niðurstöðu sinni í ritgerð frá vorinu 2004:

Ef synjunarvald er í höndum ráðherra sem háður er meirihluta Alþingis á hann óhægt um vik að beita synjunarvaldi gegn lögum sem meirihluti þingsins hefur samþykkt. Þetta merkir þá í reynd að synjunarvaldið er dauður bókstafur.^[32]

Þá segir Sigurður enn fremur að ef menn ætli að komast að þeirri niðurstöðu að ráðherrar fari alfarið með vald forseta sé Alþingi veik stofnun. Þá má skynja það í skrifum hans að þingræðið sem viðhaft er á Íslandi sé svo gallað að líkja megi því við Weimar-þingræðið í Þýskalandi á fjórða áratugnum. Meirihlutinn er þá einráður þar sem hann hefur bæði frumkvæðisrétt til löggjafar og synjunarvaldið. Hér er Sigurður í raun að segja að stjórnkerfið sé gallað og stjórnarskráin hafi verið túlkuð samhengislaust og augljóst sé að breyta þurfi stjórnarskránni og skýra hlutverk embættismanna, þar á meðal forsetans, betur. Áður en farið er út í þá sálma er ekki úr vegi að líta á eina málið þar sem reynt hefur á málskotsréttinn. Hafa verður þó í huga, fyrrnefndum fræðimönnum til vorkunnar, að mál þetta kom upp eftir skrif þeirra og þeim ógerlegt að sjá fyrir þær aðstæður, tilviljanir og staðreyndir sem voru til staðar þegar málið kom til.

4.1.1.Var synjun Fjölmiðla-frumvarpsins atlaga að þingræðisreglunni?

Í byrjun apríl 2004 skilaði nefnd menntamálaráðherra frá sér greinargerð um eignarhald á fjölmiðlum á Íslandi.^[33] Greinargerð þessi varð að frumvarpi sem takmarkaði eignarhald einstakra aðila á fjölmiðlum og í raun bannaði ráðandi eignarhlut. Úr þessu varð einhver mesta þjóðar- og Alþingisumræða sögunnar og fljótt varð ljóst að einungis einn varnagli gat komið í veg fyrir stjórnarbyltingu á Íslandi. Áður en frumvarpið fór í gegnum þriðju umræðu var farið að safna undirskriftum til forseta og þar skorað á hann að skrifa ekki undir lögin. Svo heppilega vildi til að forsetakosningar áttu að eiga sér stað þetta sama sumar og ýjuðu sumir að því að Ólafur Ragnar Grímsson (forseti) myndi láta til leiðast ef lögin yrðu samþykkt og beita málskotsréttinum, sér til framdráttar í kosningabaráttunni. Aðrir sögðu að Ólafur Ragnar myndi nýta þetta síðasta tækifæri sitt til að klekkja á gömlum stjórnmálaandstæðingum sínum, því sigur væri vís.^[34]

Í lok maí var Fjölmiðlafrumvarpið samþykkt sem lög frá Alþingi með 32 atkvæðum gegn 30 eftir hrikalegustu og víðtækustu deilur Alþingis um árabil. Þegar ljóst var að stjórnarandstaðan gat ekki stöðvað lögtökuna gerði almenningur sér vonir um að Ólafur Ragnar, í krafti embættis síns, myndi neita að skrifa undir lögin og skjóta málinu til þjóðarinnar. Rétt um sólarhring eftir að hafa fengið hið samþykkta Fjölmiðlafrumvarp frá Alþingi, kallaði Ólafur Ragnar til blaðamannafundar og tilkynnti að hann myndi ekki skrifa undir lögin þar sem að hann taldi að brúa þyrfti gjá sem myndast hefði á milli þings og þjóðar. Ekki minnkuðu deilurnar við þessa ákvörðun Ólafs Ragnars en segja má að almenningur, stjórnarandstaða og fjölmiðlamenn hafi fengið uppreisn æru vegna hennar og að sama skapi hlaut stjórnarmeirihlutinn ærlega áminningu um kraft samstöðunnar. Þegar stjórnarflokkarnir sáu í hvað stefndi ákváðu þeir að draga frumvarpið til baka og afstýrðu þannig þjóðaratkvæðagreiðslu. Enn urðu deilur og nú um hvort stjórnarflokkarnir hafi í raun mátt draga samþykkt lög til baka sem skotið hefði verið til þjóðarinnar. Um haustið var svo ákveðið að farið yrði í allsherjar umbætur á Fjölmiðlafrumvarpinu og að stjórnarskráin skyldi gerð nútímalegri og skilvirkari til notkunar af öllum aðilum sem vinna eftir henni.

Hver braut þingræðisregluna? Miðað við það sem hér er skrifað er það ríkisstjórnin sem brýtur hana. Þeim var skylt að láta þjóðaratkvæðagreiðsluna fara fram samkvæmt stjórnarskrá, dómendur skulu dæma þau mál sem þeim lagalega ber að dæma. Fyrst ríkisstjórnin gerði það ekki var henni skylt, samkvæmt þingræðisreglunni, að segja af sér eða fá leyfi hjá forseta til að rjúfa þing. Á einhvern undarlegan hátt tókst þó ráðherra að koma sér undan pólitískri ábyrgð og halda embætti. Því má einnig velta upp hvort að forsetinn hafi ekki hreinlega gert stjórnarflokkunum greiða með því að skjóta frumvarpinu til þjóðarinnar. Ekki er gott að sjá hvað hefði orðið, en ef getið væri til einhverra málalykta má án vafa búast við að ríkisstjórninni hefði ekki verið stætt og hún fallið eða henni hreinlega steypt af stóli. Slík voru lætin í samfélaginu.

4.2. Gallar í stjórnarskrá um stjórnskipunina

Sú staðreynd að landsmenn hafa rifist um það í 60 ár hvort að forseti hafi synjunarvald eða ekki, segir kannski sitt um ágæti og leiðsagnargildi stjórnarskrár lýðveldisins. Hitt er þó líka staðreynd að hún hefur staðið þokkalega undir hlutverki sínu hingað til og hvers vegna þá að laga það sem ekki er bilað? Ef við lítum á forsjálni í stjórnskipuninni er ljóst að menn eru aldrei of viðbúnir því versta og segja má að Fjölmiðlafrumvarpið sé tilvik þar sem einn af fáum möguleikum var fyrir hendi til að unnt væri að nota málskotsréttinn. Vafasamt er að menn vilji lenda aftur í aðstæðum þar sem ekki er ljóst hvað megi gera samkvæmt stjórnarskrá og hvernig og hver eigi að gera það.

Augljósir gallar stjórnarskrárinnar eru m.a. í 26. greininni þar sem forseta er bókstaflega gefið vald til að senda lagafrumvarp til þjóðaratkvæðagreiðslu en í annarri grein er sagt að hann láti ráðherra framkvæma vald sitt. Ef ekki er tekið fram í a.m.k. annarri greininni að þetta sé undantekningarregla verður að teljast eðlilegt að menn rökræði um hver raunveruleg þýðing ákvæðisins er. Ef við tökum annað dæmi um vald forseta og gefum okkur að forseti ætli að rjúfa þing án afgerandi ástæðu, á hann að láta ráðherra gera það? Við fréttirnar myndu þá þingmenn lýsa yfir vantrausti á forsetann og fara fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Hver er í rétti? Mega þá þingmenn lýsa vantrausti á þann mann þegar þeir í raun eru ekki þingmenn lengur? Hvað á að gera í svona aðstöðu? Þó að þetta sé langsótt hugmynd verða yfirmenn samfélaga ávallt að vera viðbúnir því versta og skjóta lokum fyrir vafasama möguleika.

Meirihlutastjórn er ekki ávísun á lýðræði, hún er ávísun á einræði ákveðins flokks eða flokka. Eðlilegt þingræði væri þannig úr garði gert að auðveldlega væri hægt að lýsa yfir vantrausti á ráðherra. Alþingi fengi að njóta vafans en ekki ráðherra – hann bæri lagalega og pólitíska ábyrgð gagnvart þingi. Nú ber hann einungis pólitíska ábyrgð gagnvart meirihlutanum. Sáttmálar milli stjórnarflokka gera það að verkum að þeir standa saman og því er vantraustið á einstaka ráðherra í raun dauður bókstafur. Gallar þingræðisins hafa leitt til þess t.d. í Frakklandi að miðstjórnaraflið hefur orðið fastara í sessi með flóknum reglum og gert það að verkum að ómögulegt er að koma sitjandi stjórn frá, eins og raunin virðist vera orðin á Íslandi. Alþingi er veikara en ríkisstjórnin í löggjöf og stefnumótun og því ekki hægt að segja að Alþingi sé valdamesta stofnun þjóðarinnar nema þá meirihluti þings, eða fleiri en 31 þingmaður.

Stjórnarskrár frambærilegra lýðvelda gera ráð fyrir því að hægt sé að losna við valdhafa á jafn auðveldan hátt og þeir komast til valda. Því eru menn þá hræddir við að hafa möguleika á vissum afskiptum (aðhaldi) ef þeir geta auðveldlega notað fullkomlega lýðræðislegar aðferðir við að losna við ,,slæman“ valdhafa?

Óeðlilegt er að þingmenn samþykki sjálfir lög um sína hagi og völd og jafn óeðlilegt er að forseti skrifi sjálfur undir breytingar á stjórnskipun sem kannski gjörbylta stöðu hans. Þjóðaratkvæðagreiðslur verða af þessum sökum að vera a.m.k. hluti af stjórnskipuninni.

Þau orð sem féllu í hita fjölmiðlamálsins voru m.a. þau frá stjórnarliðum að brotið hefði verið á þingræði lýðveldisins og að svona lagað mætti ekki koma fyrir aftur. Frá hinu sjónarhorninu verður líka að koma því til leiðar að ráðandi meirihluti á þingi getur ekki verið einráður um löggjöf og stjórnun landsins eins og kemur meðal annars fram hjá Sigurjóni Bjarnasyni í grein hans ,,Lýðræði á leið til þroska“.^[35] Vandinn er ekki bara hlutverk forseta heldur einnig hlutverk löggjafans, ríkisstjórnar og hver og hvernig eigi að koma í veg fyrir að lagaboð skaði landsmenn eða komi valdinu á of fáar hendur.

4.3. Hvernig á stjórnskipunin að vera?

Hilaire Barnett segir í bók sinni Constitutional and administrative law að drottningin í Bretlandi hafi, sem dæmi, bæði ,,ráðgefandi og aðvarandi“ vald til handa forsætisráðherra landsins. Hún hafi ennfremur, frá embættistöku sinni, haft hljóðlát áhrif á sitjandi ríkisstjórnir í bæði innan- og utanríkismálum í þessa ríflega hálfu öld. ^[36] Það kynni að koma íslenskum stjórnmálamönnum spánskt fyrir sjónir að embættismaður sem er hafinn yfir pólitíska umræðu hafi svo mikið vald sem Bretlandsdrottning hefur án þess að í raun sé tekið eftir því. Með þessu er Barnett einnig að segja að ríkisstjórnin í heimalandi þingræðisins hafi ekki endilega úrslitaáhrif á aðkallandi verkefni eins og menn virðast almennt halda. Þar er í raun valdið miklu dreifðara.

Forsetinn á að vera æðsti ráðgjafi ríkisstjórnarinnar og helsta eftirlitsafl stjórnskipunarinnar. Þessu hlutverki getur hann ekki þjónað með hendurnar bundnar og undir ægivaldi stjórnmálamanna. Mikið hefur borið á vanþekkingu stjórnmálamanna um stjórnmálafræði. Sem dæmi virðast menn ekki gera sér grein fyrir muninum á; þjóðþingræði, forsetaræði eða forsetaþingræði. Vilji menn halda sig við þingræði þarf það að vera virkt sem er ekki raunin á Íslandi. Þá þurfa að vera í stjórnarskránni ákvæði sem segja að við vissar aðstæður verði ráðherra að víkja s.s. vegna pólitískrar og lagalegrar ábyrgðar sem er ekki endilega refsiverð en vanhæfisverð og því brottrekstrarsök.

Íslenska stjórnarskráin boðar forsetaþingræði, þ.e. forseti og löggjafarþing eru æðstu stofnanir landsins. Á því er engin vafi eins og sýnt var fram á hér að ofan. Þar var einnig komið inn á það að stjórnmálamenn hafi viljandi komið því þannig fyrir að völd þeirra jukust og það á kostnað þings og forseta. Gleymum samt ekki fyrrverandi forsetum sem, að mati höfundar, vanvirtu stjórnskipunina með aðgerðarleysi á stjórnarskrárbundnum skyldum sínum gagnvart öðrum valdhöfum.

5. Forsetinn er hluti af þingræðisreglunni

Ef við lítum yfir farinn veg áttum við okkur á því að hlutverk forseta Íslands er ekki nógu skýrt og afgerandi miðað við forseta þeirra landa sem við viljum miða okkur við. Frá embættistöku Ásgeirs Ásgeirssonar hefur forsetinn verið álitinn undirmaður stjórnmálamanna og sést það vel í innsetningarræðu hans hve mikið hann beygir sig fyrir Alþingi.^[37] Frú Vigdís Finnbogadóttir hafði þó flest tilefni, s.s. kvótamálið og EES, til að nota vald forseta en gerði ekki og er það miður. Fortíðin er þó að baki og í dag er við stýrið forseti sem þekkir vald sitt og kann að nota það, sem hann sýndi í Fjölmiðlamálinu.

Stjórnarskráin, leiðbeiningabók forsetans, er í marga staði misvísandi og gölluð að ákveðnu leyti. Hugsa verður þó til þess að þeir sem sömdu hana hafi ætlast til þess að hún yrði endurskoðuð gaumgæfilega þegar reynsla lýðveldisins ykist. Sú allsherjarskoðun hefur aldrei farið fram. Sjaldan hefur reynt á forsetaembættið og í flestum tilfellum hefur sitjandi forseta skort kjark og dug til að láta að sér kveða í þjóðmálum. Þess vegna hefur myndast óaðlaðandi venja um að forsetinn geri lítið og finnist fátt. Synjun Fjölmiðlafrumvarpsins var ekki bara vísbending um einhvern einn galla í stjórnarskránni, heldur verður að líta svo á að þetta atvik hafi verið einskonar viðvörunarbjalla fyrir stjórnskipunina um að nú þyrfti að fara að endurskoða og bæta grundvallarlögin.

Málskotsrétturinn er til, hann er hjá forseta og forsetinn einn getur beitt honum. Annað stenst ekki í stjórnskipulegum skilningi, þó að með lögfræðilegum útúrsnúningum sé hægt að komast að öðru. Forsetinn hafði rétt til að synja Fjölmiðlafrumvarpinu, eina vandamálið var að enginn annar forseti hafði gert það og þess vegna varð synjunin reiðarslag fyrir stjórnmálamenn. Sú þingræðisregla sem Davíð Oddsson og fleiri stjórnmálamenn telja hafa öðlast venjuhelgaðan sess er án teljandi erfiðleika hægt að skipta út með stjórnarskrárbreytingu eða einföldu lagaboði. Þetta þarf til að ríkisstjórnir geti unnið í góðum friði og til þess að almenningur og stjórnarandstaða þurfi ekki að hafa áhyggjur af því að vera hlunnfarin af einræðisstjórn.

Winston Churchill sagði eitt sinn að lýðræði væri versta ríkisstjórnarformið - fyrir utan þau sem áður hefðu verið reynd. Það er satt svo langt sem það nær en lýðræði er til í mörgum myndum og margar þeirra eru enn óreyndar. Líklegt verður að teljast að eftir innlimun Evrópulaga og óvænta synjun forsetans árið 2004 muni almenningur heimta breytt stjórnarfar að einhverju marki.

Með þessum dæmum má segja að ekki sé með góðu móti hægt að skilgreina hina íslensku nútímastjórnskipun þar sem hún virðist vera í örri þróun. Þó er ljóst að með auknum mannréttindum, sem fylgdu innlimun Evrópulaga með EES-samningnum, er vald einstaklinga aukið til muna á móti yfirvaldinu. Vald þingmeirihlutans verður óvinsælla og ákvörðun forseta um synjun laga virðist gera fólk meðvitað um að ríkisstjórnin þurfi meira aðhald en minnihluti þings getur veitt og að forsetinn sé óaðskiljanlegur hluti stjórnskipuninnar.

Neðanmálsgreinar

1. Bjarni Benediksson. 1956. ,,Þingræði á Íslandi“. Tímarit lögfræðinga, 1. hefti, bls. 1-2.

2. Sjá m.a.: Birgir Hermannsson. 2001. ,,Nýtt lýðræði?“. Skírnir (vor), bls. 168.

3. Gunnar G. Schram og Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, fyrri hluti, bls. 25.

4. Forsætisráðuneytið. 2002. Stjórnarskrá lýðveldis Íslands.

5. Jón Guðnason. 1978. ,,Stjórnarmyndun og deilur um þingræði 1911“. Saga XVI, bls. 35.

6. Svanur Kristjánsson. 2002. ,,Stofnun lýðveldis - Nýsköpun lýðræðis“. Skírnir 176 (vor), bls. 41.

7. Sigurður Líndal. 2004. ,,Forseti Íslands og synjunarvald hans“. Skírnir 178:(vor), bls. 235.

8. Davíð Oddsson. 2004. ,,Aldarafmæli þingræðis á Íslandi“. Sjá einnig: http://forsaetisraduneyti.is/radherra/raedur-og-greinar/nr/1257

9. Sama heimild

10. Svanur Kristjánsson. 2001. ,,Íslenska valdakerfið: Hljóðlát breyting við aldarlok“. Líndæla. Sigurður Líndal sjötugur 2. júlí 2001, bls. 576.

11. Gunnar Helgi Kristinsson. 2005. Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar, bls. 30.

12. Magnús Hauksson. 1985. ,,Krafa Jóns Sigurðssonar um ráðherraábyrgð“. Sagnir, bls. 89-94.

13. Sjá lög um ráðherraábyrgð. Sjá nánar: http://www.althingi.is/lagas/nuna/kaflar/6.html

14. Þórður Bogason. ,,,,Og ég staðfest þau með samþykki mínu“ Forseti íslands og löggjafarvaldið.“ Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum, 20. feb 2001, bls. 558

15. Þór Vilhjálmsson. ,,Synjunarvald forsetans“ Afmælisrit, Gaukur Jörundsson sextugur 24. september 1994, bls. 612-613.

16. Sama heimild, bls. 614-615.

17. Neil MacCormick.1999. Questioning sovereignty: law, state, and nation in the European commonwealth , bls. 40-41.

18. Samuel Finer. 1995. Comparing constitutions, bls. 2.

19. Þessu til staðfestingar má benda á greinar í Eimreiðinni 1929 - 1934 eftir Guðmund Hannes f.v. prófessor við Háskóla Íslands og Gísla Sveinsson sýslumann þar sem stjórnmálamenn og þingræðið fá harkalega gagnrýni.

20. Svanur Kristjánsson. ,,Stofnun lýðveldis – Nýsköpun lýðræðis.“ Skírnir 176:(vor), bls. 7-43.

21. Hilaire Barnett. 2002. Constitutional and adminiastrative law, bls 9.

22. Gunnar Helgi Kristinsson. 2005. Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar, bls. 28.

23. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Sjá nánar á: http://www.althingi.is/lagas/131b/1944033.html

24. Sama heimild

25. Sama heimild

26. Sigurður Líndal. 2004. ,,Forseti Íslands og synjunarvald hans.“ Skírnir 178:(vor), bls, 224-225.

27. Sigurður Líndal. 2004. ,,Forseti Íslands og synjunarvald hans.“ Skírnir 178:(vor), bls, 233.

28. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Sjá nánar á: http://www.althingi.is/lagas/131b/1944033.html

29. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Sjá nánar á: http://www.althingi.is/lagas/131b/1944033.html

30. Þór Vilhjálmsson. ,,Synjunarvald forsetans“ Afmælisrit, Gaukur Jörundsson sextugur 24. september 1994, bls. 636.

31. Þórður Bogason. ,,,,Og ég staðfest þau með samþykki mínu“ Forseti íslands og löggjafarvaldið.“ Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum, 20. feb 2001, bls. 580.

32. Sigurður Líndal. 2004. ,,Forseti Íslands og synjunarvald hans.“ Skírnir 178:(vor), bls, 437.

33. Sigurjón Bjarnason. 2005. ,,Lýðræði á leið til þroska“. Á sprekamó. bls. 290.

34. Eyþór Ívar Jónsson. ,,Valdatafl.“ Vísbending, 22:23, bls. 4.

35. Sigurjón Bjarnason. 2005. ,,Lýðræði á leið til þroska“. Á sprekamó. bls. 291.

36. Hilaire Barnett. 2002. Constitutional and adminiastrative law, bls. 15.

37. Ásgeir Ásgeirsson. 1960. ,,Innsetningarræða í embætti forseta Íslands“. Sjá nánar á slóðinni: http://www.forseti.is/media/files/01.08.60.AA.innsetn.pdf

Heimildaskrá

Barnett, Hilaire. 2002. Constitutional and administrative law. Cavendish Publishing Limited, London.

Birgir Hermannsson. 2001. ,,Nýtt lýðræði“. Skírnir 175:(vor)

Bjarni Benediktsson. 1956. ,,Þingræði á Íslandi“. Tímarit lögfræðinga, 1. hefti. Ritstj. Theodór B. Líndal. Félagsprentsmiðjan, Reykjavík.

Davíð Oddsson. 2004. ,,Aldarafmæli þingræðis á Íslandi.“ Sótt þann 16 mars, 2006. Ávarp forsætisráðherra á ráðstefnu um aldarafmæli þingræðis á Íslandi í hátíðarsal Háskóla Íslands í Reykjavík, föstudaginn 6. febrúar 2004. Sjá einnig á slóðinni: http://forsaetisraduneyti.is/ radherra/raedur-og-greinar/nr/1257

Eyþór Ívar Jónsson. 2004. ,,Valdatafl.“ Vísbending, 22:23, bls. 4,

Finer, Samuel. 1995. Comparing constitutions. Oxford University Press, New York.

Gunnar G. Schram og Ólafur Jóhannesson. 1994. Stjórnskipun Íslands, fyrri hluti. Háskólaútgáfan, Reykjavík.

Jón Guðnason. 1978. ,,Stjórnarmyndun og deilur um þingræði 1911“. Saga XVI. Ritstj: Björn Teitsson og Einar Laxness. Sögufélag, Reykjavík.

MacCormick, Neil. 1999. Questioning sovereignty: law, state, and nation in the European commonwealth. Oxford University Press, New York.

Magnús Hauksson.1985. ,,Krafa Jóns Sigurðssonar um ráðherraábyrgð“. Sagnir – Tímarit um sögulegt efni: 6.

Sigurður Líndal. 2004. ,,Forseti Íslands og synjunarvald hans.“ Skírnir 178:(vor), bls, 425-439.

1992. ,,Stjórnskipuleg staða forseta Íslands.“ Skírnir 166:(haust), bls, 203-237.

Sigurjón Bjarnason. 1946. ,,Lýðræði á leið til þroska“.Á sprekamó: afmælisrit tileinkað Helga Hallgrímssyni náttúrufræðingi sjötugum, 11. júní 2005. Hólar, Akureyri.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. 7. október, 2005. Forsætisráðuneytið. 2002. Reykjavík. Sjá nánar á: http://www.althingi.is/lagas/131b/1944033.html

Svanur Kristjánsson. 2002. ,,Stofnun Lýðveldis – Nýsköpun lýðræðis.“ Skírnir 176:(vor).

2001. ,,Íslenska valdakerfið: Hljóðlát breyting við aldarlok“, Líndæla. Sigurður

Líndal sjötugur 2. júlí 2001, bls. 575-588. Í ritnefnd voru Garðar Gíslason o.fl. Hið Íslenska bókmenntafélag, Reykjavík.

Þór Vilhjálmsson. 1994. ,,Synjunarvald forsetans“ Afmælisrit, Gaukur Jörundsson sextugur 24. september 1994, bls 609 – 636. Í ritnefnd voru Katrín Jónasdóttir o.fl. Orator, Reykjavík.

Þórður Bogason. 2002. ,,,,Og ég staðfest þau með samþykki mínu“ Forseti íslands og löggjafarvaldið.“ Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum, 20. feb 2001, bls. 555-581. Almenna bókafélagið, Reykjavík.